关于加强自侦检察权内部监督的思考
张碧波
检察机关作为国家法律监督机关，如何完善自侦检察权内部监督机制，确保自侦工作的公正、公平，是防止司法腐败的重要保障。但是，目前检察机关在自侦检察权的内部监督方面，还存在诸多缺陷和不足。为此，笔者结合自侦检察权内部监督的现状，就如何完善自侦工作内部制约机制，建立多层次、多环节的内部监督体系作一些肤浅的探讨。
一、自侦检察权内部监督的现状
当前，检察机关自侦检察内部监督存在问题主要体现在“四少”上：
（一）办案程序监督少。对于检察机关的自侦活动，刑法、刑事诉讼法无论在实体上还是在程序上都规定了比较严格的要求，以保障侦查活动依法进行。但是，在司法实践中，自侦部门执行实体法和程序法还不同程度地存在着一些有失公正的现象，如办案中违反程序、在讯问犯罪嫌疑人和询问有关证人时安全防范措施不到位、扣押款物手续不健全、管理不严格等问题。而我们检察机关内部分设的控告申诉、侦查监督、公诉、监所检察等部门对自侦活动的监督，并不象监督公安机关那样严格，一般都是比较注重对案件定性和事实的把关，对执行程序问题则很少严格监督。如侦查监督、公诉部门在受理审查决定逮捕、起诉的自侦案件时，只注重于审查犯罪嫌疑人是否构成犯罪、案件证据是否充分等，而对移送案卷的材料是否齐全，传唤、拘留期限是否严格执行，补充侦查手续是否办理，初查、立案、侦查活动程序是否合法等程序问题的审查并不严格甚至忽略了。
（二）办案同步监督少。在检察机关职务犯罪侦查部门的办案过程中实行同步监督，有利于尽早发现和及时制止滥用职权、贪赃枉法、徇私舞弊等违法违纪的情况。然而，对自侦检察权的内部监督，往往采取的是事后监督，如发现办案质量不高后组织进行执法检查，出现错案后追究案件承办人责任，纪检监察部门接到对案件承办人的投诉举报后进行调查核实，查处严重违法违纪等情况。事后监督虽然能够起到“惩一警百”的效果，但是不足以消除已经发生的违法违纪行为所造成的不良影响。相反，在工作实践中，对侦查活动过程的制约即同步监督相对薄弱，在线索初查、案件侦查以及结案移送等过程中，对于那些已经或正在发生的违法违纪行为缺乏有效的同步监督措施，如对传唤超过12小时的犯罪嫌疑人实行变相拘禁，侦查人员在办案中的一些滥用职权、贪赃枉法等行为难以发现，最终形成了自侦部门违法违纪的事实。
（三）办案人员监督少。行使自侦检察权的办案人员作为执法者和监督者，在某种程度上代表国家行使着权力，具有一定的权威，如果对他们失去有效的监督，就很容易出现偏差。这是近年来检察人员违法违纪的重要原因。然而目前对自侦检察权的内部监督，就是主要体现在对案件的处理上，即重视对案件的防错纠错，而缺乏对自侦部门办案人员自身的监督。即便是对办案人员实施了监督，也显露出一定的不足，主要表现在两个方面：一是在监督对象上，仅仅注重对一般办案人员的监督，对参与办案、指导办案的领导干部却很少甚至不敢监督；二是在监督时间上，出现对自侦部门办案人员工作时间监督多，八小时以外社会活动时间监督少的现象。由于对自侦部门的办案人员在社交圈、生活圈的考核、考察几乎空白，他们下班后与哪些人交往，干了哪些事，单位很少知道，以至于他们在八小时工作之外与犯罪嫌疑人家属进行了勾结，在职务犯罪侦查工作中做了一些违法违纪的事情。
（四）部门相互监督少。我们检察机关内部分设纪检监察、侦查监督、公诉、监所检察等职能部门，对监督、制约自侦部门、保证案件质量有举足轻重的作用。但是，目前检察机关内部各部门之间的相互监督力度明显不够，主要表现在：一是纪检部门监督效果不好。从实际情况看，纪检监察部门往往是在群众对自侦部门办案人员进行投诉、举报后，才着手调查核实，而这种调查核实又往往时过境迁，很难查证落实，结果只能是不了了之；二是业务部门监督力度不够。在实际办案中，自侦部门办案人员对认为不需要立案的案件往往在执行不立案审批程序上不够严格，对一个案件、一条线索的初查情况究竟如何，其不立案的理由或决定是否成立，往往主要是由侦查部门自行定夺，而本院的控告申诉、侦查监督等部门对此情况并不掌握，不能抓住“把柄”进行必要的监督。此外，还存在一种不敢监督的情况，由于个别院领导对自侦部门出现的问题尽可能遮掩，采取大事化小、小事化了的方式解决问题，而纪检、侦查监督或公诉等部门因得不到院领导的支持，且又不想得罪自侦部门的同事，只能对侦查活动中出现的违法违纪现象睁一只眼闭一只眼，导致对自侦检察权的内部监督徒有形式。
二、自侦检察权内部监督的完善
加强自侦检察权的内部监督是一项系统工程，需要依靠完备的机制来保证。
（一）建立内部执法监督网络。随着内部执法监督机制不断完善，各级检察机关越来越重视以纪检监察为主体的专门执法监督，但对检察机关内设业务部门的自我监督和相互监督却有所忽略。我们检察机关在内部机构设置上，无不体现着检察权的法律监督性质，自身就构建起法律监督的系统。这个监督系统不仅仅对公安、法院、司法行政机关进行法律监督，更应该自觉地对检察机关的自身的侦查活动进行监督。笔者认为，首先应逐步建立一个以党组领导为核心，纪检监察部门监督为主体，各业务部门自我监督和互相制约监督有机结合的内部执法监督网络。把内部监督延伸到自侦工作的各个环节，从源头上预防和治理自侦工作中存在的违法违纪问题。①纪检监察部门。通过向发案单位及有关当事人询问了解等方式监督自侦部门执法情况，重点监督自侦部门有无泄露案情，有无随意占用案发单位交通、通讯工具，有无报销有关费用，有无对嫌疑人体罚、指供诱供等侵犯公民人身权利的行为，发现问题及时督促纠正，保障法律监督的各环节工作落到实处，切实提高监督效果。②控申举报部门。将自侦案件线索转给自侦部门立案后，对其侦查活动进行跟踪审查和监督，并对自侦案件中当事人和发案单位不服自侦部门有关决定的申诉进行复查，监督自侦部门是否依法办案，纠正办案中的违法行为或不当决定，防止和堵塞自侦检察权的滥用和误用。③监所检察部门。发现自侦部门对犯罪嫌疑人采取强制措施有违法现象的及时提出纠正意见，并防止自侦部门对犯罪嫌疑人超期羁押。④侦查监督部门。对自侦部门移送的审查逮捕的案件，应认真审查案件材料，对符合逮捕条件或不应逮捕的，应作出有关处理意见，并报检察长或者检察委员会决定。同时，对自侦部门执行逮捕或不逮捕决定的情况应进行跟踪监督，发现侦查人员有违法违纪行为的，向侦查部门提出纠正意见。⑤公诉部门。对自侦部门移送审查起诉或不起诉的案件，应根据刑事诉讼法第137条规定作出认真的审查，发现侦查人员有违法违纪行为的，向侦查部门提出纠正意见。并对侦查人员采取非法方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言的，应提出纠正意见。⑥财会部门。对自侦部门移送的扣押款物，应严格进行管理，对扣押的款物应实行账目与款物分人管理，健全出入库和收付手续。对侦查人员作出的处理款物决定，应进行跟踪监督，以防有关人员借办案之机侵占、挪用、私分、调换或擅自处理扣押款物。此外，要进一步增强举报中心对自侦部门的监督意识，控申部门从群众对案件的反映、来访、再举报中发现侦查人员有违法违纪重大嫌疑的应即时向院领导汇报。
（二）建立个案跟踪监督制度。它包括：一是初查跟踪监督制度。由于初查制度存在的种种问题，对初查的监督应成为自侦检察权内部监督的重中之重。①初查启动报告制。当前，初查行为的启动由职务犯罪侦查部门单方决定，监督制度还没有深入到初查程序中去，使得初查具有很大的随意性。为有效监督自侦部门行使初查权，有必要对其进行监督。要求启动初查行为应事先报告，由检察长批准。②初查过程跟踪制。当初查行为正当启动之后，对初查全过程要跟踪监督，监督的内容应包括初查目的是否明确、手段是否正当、是否不当使用了属于立案后的侦查措施、初查所获取的资料是否具备转化为证据的现实性、初查是否非法侵害相对人的合法权利等等，防止初查不力的现象。二是大案跟踪监督制度。对当地有重大影响案件或督办案件，除按规定必须向党委报告外，应实行专人办理和专人监督相结合的模式，即对该类案件的线索受理、初查、立案和侦查，指定专人负责，并严格遵守保密规定；在对该类案件办理过程中，指定专门人员进行重点监督；在案件侦结后，实行专人复核，对办案程序、案件质量进行严格把关，防止可能出现的各种疏漏。三是备案审查反馈制度。自侦部门对线索初查后不立案的案件、立案后又作撤销的案件、不起诉的案件、变更强制措施和作无罪判决的案件的法律文书及案卷材料、《扣押、冻结款物清单》的复印件及被扣押、冻结款物的处理情况等，应及时移送纪检监察部门备案。纪检监察部门对备案的案件和文书进行审查后，发现问题及时提出纠正意见，责成限期纠正，并要求自侦部门将纠正情况在规定的时间内反馈到纪检监察部门，从而有效地纠正违法、违纪、违规问题。
（三）建立自侦工作科技监督系统。结合对自侦部门办案过程同步监督少的现状，建议运用计算机技术强化对自侦活动的监督。通过编制计算机软件程序，对自侦案件实施动态监督，综合管理。具体的管理系统可包括：①侦查程序执行系统。主要是对立案后执行各个侦查程序的情况，特别是侦查期间必须执行的事项以及法定期限完成的事项，用计算机进行监督控制，有的可设置预警系统，在该办事项期限届满前及时发出警示，督促承办人员抓紧办理。②侦查计划实施系统。主要是记录侦查过程中具体实施措施情况，包括对案件所涉及的各条线索分别查证情况，并综合评估实施各措施后的效果，以鉴别侦查人员的办案情况和工作质量。③证据汇总系统。主要是对案件侦结后收集的证据进行归类整理，以确定案件事实是否查清，证据是否确实充分。检察长、反贪局长可以通过计算机直接查询了解办案进程和情况，有助于指挥和监督。而且，在办理大要案时，无论是搜查工作，还是讯问犯罪嫌疑人、讯问重要证人，都应坚持同步录音、录像，并长期保存。这样既直观地固定了犯罪证据，又有效地监督了侦查人员的执法活动。
（四）落实错案责任追究制度。在当前的自侦工作中，一些侦查人员对案件线索初查后不了了之，调查了哪些内容，结果是什么，部门领导甚至检察长都不知道，就将材料放到一边。因此，要切实落实错案责任追究机制，对于办错案的自侦部门办案人员，必须依纪追究责任，决不能放过，切实防止办案人员滥用职权，防止部分案件流失、办错案件。同时，要严格要求自侦部门负责人对部门内部执法监督工作负总责，监督本部门办案人员严格依照法律、检察纪律的规定履行职责；办案人员在履行职责中发生违法违纪问题的，除追究本人的责任外，还要追究部门负责人的领导责任；部门负责人对违法违纪问题不报告的，一经发现，先离职后处理，从而使部门负责人时刻绷紧执法监督这根弦，自觉加强对干警执法活动的管理教育。
和田地区城镇居民基本医疗保险实施办法（试行）
新疆维吾尔自治区和田地区行政公署办公室
和田地区城镇居民基本医疗保险实施办法（试行）
2008年5月7日 喀署办发〔2008〕84号
第一章 总则
第一条 为进一步建立健全多层次医疗保障体系，保障城镇居民的基本医疗需求，根据国务院《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发〔2007〕20号）、自治区人民政府《关于开展自治区城镇居民基本医疗保险制度试点的实施意见》（新政发〔2007〕63号），结合本地区实际，制定本实施办法（试行）。
第二条 本实施办法（试行）所称城镇居民基本医疗保险是由政府组织、引导和支持，家庭（个人）缴费、政府补贴多方筹资，以住院统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度。
第三条 按照属地管理的原则，城镇居民基本医疗保险实行地级统筹。地区劳动保障行政部门是本地区实施城镇居民基本医疗保险工作的行政主管部门，负责本地区城镇居民基本医疗保险的统一管理。其所属的地区社会保险经办机构具体负责城镇居民基本医疗保险基金的筹集、管理和支付等经办工作。
第四条 建立城镇居民基本医疗保险制度应坚持以下原则：
（一）低水平、广覆盖、保住院、保门诊大病；筹资和保障水平与我地区经济社会发展水平及各方面承受能力相适应，逐步提高保障水平；
（二）城镇居民基本医疗保险基金以收定支、收支平衡、略有节余；
（三）城镇居民基本医疗保险以个人和家庭缴费为主，政府补助为辅，中央、自治区、地区、县（市）分级财政负担，城镇居民自愿缴费参保；
（四）权利与义务相对应；
（五）城镇居民基本医疗保险与城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗统筹兼顾、协调发展。
第二章 参保范围和筹资标准
第五条 城镇居民基本医疗保险的参保范围和对象：具有本地区城镇户籍、不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围内的中小学阶段的学生（含职业高中、中专、技工学校学生，下同）、学龄前儿童和其它非从业城镇居民、长期随父母在城市上学、生活的农民工子女，未参加户籍所在地新型农村合作医疗的，可自愿参加城镇居民基本医疗保险。
第六条 城镇居民基本医疗保险筹资标准：
（一）筹资水平。按照低水平起步的原则，年筹资水平按：少年儿童、中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）年筹资60元，其他城镇居民年筹资160元确定。
（二）缴费标准：
1、少年儿童、中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）参保每人每年个人缴费20元，财政补贴40元（中央财政补助20元，自治区财政补助20元）。
2、城镇居民参保每人每年个人缴费120元，财政补贴40元（中央财政补助20元，自治区财政补助20元）。
3、对非学生儿童的低保对象、丧失劳动能力的二级以上残疾人、家庭人均收入低于当地最低工资标准、年满60周岁的老年人等困难城镇居民参保，每人每年个人缴费60元，财政补贴100元（中央财政补助50元，自治区财政补助20元，地、县（市）财政补助30元）。
4、属于低保对象或残疾的学生和儿童参保，每人每年个人缴费10元，财政补贴50元（中央财政补助25元，自治区财政补助20元，地、县（市）财政补助5元）。自治区城镇居民基本医疗保险财政补助资金，除中央、自治区补助外，地区补助部分实行、地、县（市）财政分担，城镇居民基本医疗保险补助经费要列入各级财政预算。
第三章 参保程序和缴费办法
第七条 城镇居民以家庭为单位参加城镇居民基本医疗保险。参加城镇居民基本医疗保险按以下程序办理：
（一）持户口簿、身份证及复印件，近期免冠一寸彩色照片到居住地所在街道社区劳动保障所（站）办理参保申请手续。低保对象、残疾人和低收入的老年人，办理申报登记时应分别提供《城市居民最低生活保障待遇领取证》、《中华人民共和国残疾人证》和收入等相关证明材料。农民工子女须提供《暂住证》、公安机关开具的居住证明或教育部门开具的学籍证明。
（二）街道社区劳动保障所（站）对申报材料进行初审，汇总造册后到所在地县（市）社会保险经办机构进行参保资格审核。经审核确认后，办理参保手续，缴纳个人缴费部分。
（三）社会保险经办机构将汇总的当年参保人数和财政补助金额以及个人缴费金额上报财政，由财政预算将补助资金拨付至社会保险经办机构。
第八条 城镇居民基本医疗保险家庭缴费实行按自然年度一次性缴纳并享受城镇居民基本医疗保险待遇。缴纳费用应于上一年末一次性缴纳，次年1月1日起享受，缴费确有困难的最多可延长两个月，未按期缴费的城镇居民，不享受城镇居民基本医疗保险待遇。
第四章 基本医疗保险待遇
第九条 城镇居民基本医疗保险参保人员（以下简称参保城镇居民）就医，参照《新疆维吾尔自治区城镇职工基本医疗保险和工伤保险药品目录》、《新疆维吾尔自治区城镇职工基本医疗保险诊疗项目目录及医疗服务设施项目》执行，但不适用自治区基本医疗保险药品目录乙类药品自付比例和诊疗目录部分支付比例等规定。不在“三个目录”内的医疗费用，统筹基金不予支付。
第十条 建立门诊个人帐户，每人每年15元，用于参保城镇居民在定点医疗机构发生的符合规定的普通门诊费用。
第十一条 城镇居民基本医疗保险门诊大病的病种范围和待遇支付办法另行规定。
第十二条 参保城镇居民在定点医疗机构发生的符合规定的住院医疗费用，起付标准以下的由个人支付，起付标准以上最高支付限额以下的费用，由统筹基金和参保城镇居民个人按比例承担。
城镇居民基本医疗保险住院起付标准：按照不同等级定点医疗机构划分为一级及其以下200元、二级400元、三级700元。在一个自然年度内，参保城镇居民在同一等级医疗机构住院的，只收取一次起付标准，在不同等级医疗机构分别住院的，应按不同等级医疗机构的起付标准补差。
第十三条 参保城镇居民在不同等级定点医疗机构住院发生的符合规定的医疗费用，在起付标准以上最高支付限额以下的，主要从统筹基金中支付，个人也要负担一定比例，具体比例为：
一级医疗机构（含社区卫生服务中心）统筹基金支付60%，个人负担40%；
二级医疗机构统筹基金支付55%，个人负担45%；
三级医疗机构统筹基金支付50%，个人负担50%。
城镇居民基本医疗保险的统筹年度按自然年度计算。在一个自然年度内，最高支付限额为12000元。
各县（市）要积极探索“小病在社区、大病进医院、康复回社区”的基本医疗服务格局，提高基金使用效率。
第十四条 除本地不能诊断和治疗的疾病，经批准转外地诊断、治疗的，统筹基金予以支付；未经批准在外地医疗机构发生的住院医疗费用和在本地区非定点医疗机构发生的住院医疗费用，统筹基金不予支付。异地就学就医的中小学阶段学生，属地参保属地享受待遇。
因探亲、旅游、学习等突发疾病急诊治疗的，按基本医疗保险有关规定执行。
第十五条 有下列情形之一的，发生的医疗费用，统筹基金不予支付：
（一）在国外或港、澳、台地区治疗的；
（二）自杀、自残的（精神病除外）；
（三）斗殴、酗酒、吸毒及其它因犯罪或违反《治安管理处罚法》的；
（四）交通事故、意外伤害、医疗事故等由他方承担医疗费赔偿责任的；
（五）按有关规定不予支付的其它情形。
第五章 医疗服务管理
第十六条 参保城镇居民就医实行定点医疗机构管理。城镇居民基本医疗保险定点医疗机构应根据医疗卫生资源的合理布局及基金的承受能力，本着方便城镇居民就医的原则合理确定。
第十七条 凡符合条件申请为城镇居民基本医疗保险定点的医疗机构，经地区劳动保障行政部门审核确定后，向社会公布，并颁发定点医疗机构资格和标牌，社会保险经办机构与其签订医疗服务协议。
第十八条 参保人员就诊住院实行定点管理。在目前社区医疗卫生机构还不健全的情况下，各县（市）人事劳动部门可根据地区劳动保障行政部门公布的定点医疗机构名单，指定1-2家县（市）级定点医疗机构做为城镇居民定点医疗机构。以后可根据定点医疗机构的服务质量和参保人员满意度，由县（市）人事劳动部门进行调整变更。同时，参保人员就诊住院时，需按照首诊必须在县（市）级指定定点医疗机构就诊的原则，办理就诊住院手续。
第十九条 因病情需要确需转诊、转院的，实行分级医疗逐级转诊和双向转诊制。未经转诊、转院的不享受基本医疗保险待遇。
第二十条 定点医疗机构应严格执行“首诊”负责制。严格执行逐级转诊制度，不得以任何理由拒收推诿或滞留病人。
定点医疗机构要按照“因病施治、合理检查、合理用药、合理收费”的原则接诊参保居民。严禁不规范医疗行为。
第六章 医疗费用结算和管理
第二十一条 参保城镇居民在定点医疗机构发生的住院医疗费用，个人应承担的部分，由个人用现金支付；统筹基金应支付的部分，由定点医疗机构于次月到社会保险经办机构结算。
第二十二条 社会保险经办机构每月与定点医疗机构结算住院医疗费用时，按城镇居民基本医疗保险统筹基金结算金额的10%预留保证金。预留保证金根据年度考核结果返还。
年度考核办法参照城镇职工基本医疗保险定点医疗机构考核办法执行。
第七章 基金监督与管理
第二十三条 城镇居民基本医疗保险基金纳入财政专户，实行收支两条线管理。单独建账，专款专用，封闭运行，任何部门、单位和个人均不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算。
第二十四条 建立城镇居民基本医疗保险风险调剂金。城镇居民医疗保险风险调剂金列入财政预算，按城镇居民基本医疗保险基金收入的一定比例确定。
第二十五条 城镇居民基本医疗保险基金执行统一的社会保险基金预决算制度、财务会计制度和内部审计制度。
第二十六条 社会保险经办机构应按照财政部门规定的表式、时间和编制要求，负责城镇居民基本医疗保险预决算草案的编制、基金的筹集和医疗费的结算给付、基金的会计核算等工作。
社会保险经办机构应当建立健全内部管理制度，加强城镇居民基本医疗保险基金收支管理。社会保险经办机构所需事业经费由财政预算安排，不得从基金中提取。接受劳动保障、财政和审计部门的监督检查。
第二十七条 劳动保障行政部门负责对城镇居民基本医疗保险基金筹集、管理和使用情况的监督检查，审核社会保险经办机构编制的城镇居民基本医疗保险基金预决算草案，报财政部门。
第二十八条 财政部门负责城镇居民基本医疗保险基金财政专户核算，审定基金预决算。审计部门依法负责对城镇居民基本医疗保险基金收支和管理情况进行审计。
第二十九条 城镇居民基本医疗保险基金的收支管理情况，应当定期报告劳动保障行政部门，并定期向社会公布，接受社会监督。
第八章 附则
第三十条 城镇居民基本医疗保险违规行为、处理办法及其他未尽事项，参照城镇职工基本医疗保险相关规定执行。
第三十一条 本实施办法（试行）由地区劳动和社会保障局负责解释。
第三十二条 本实施办法（试行）自2008年6月1日起施行。
