中华人民共和国海事行政许可条件规定
交通部
中华人民共和国交通部令
2006年第1号
中华人民共和国海事行政许可条件规定（2006年第1号）
《中华人民共和国海事行政许可条件规定》已于2005年12月15日经第29次部务会议通过，现予公布，自2006年4月1日起施行。
部长 李盛霖
二○○六年一月九日
中华人民共和国海事行政许可条件规定
第一章 总 则
第一条为依法实施海事行政许可，维护海事行政许可各方当事人的合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》和有关海事管理的法律、行政法规以及中华人民共和国缔结或者加入的有关国际海事公约，制定本规定。
第二条申请及审查、决定海事行政许可所依照的海事行政许可条件，应当遵守本规定。
本规定所称海事行政许可，是指依据有关水上交通安全、防污染等海事管理的法律、行政法规、国务院决定的设定，由海事管理机构实施或者由交通部实施、海事管理机构具体办理的行政许可。
第三条海事管理机构在审查、决定海事行政许可时，不得擅自增加、减少或者变更海事行政许可条件。不符合本规定相应条件的，不得做出准予的海事行政许可决定。
第四条海事行政许可条件应当按照《交通行政许可实施程序规定》予以公示。申请人要求对海事行政许可条件予以说明的，海事管理机构应当予以说明。
第五条国家海事管理机构应当根据海事行政许可条件，统一明确申请人应当提交的材料。有关海事管理机构应当将材料目录予以公示。
申请人申请海事行政许可时，应当按照规定提交申请书和相关的材料，并对所提交材料的真实性和有效性负责。
申请变更海事行政许可、延续海事行政许可期限的，申请人可以仅就发生变更的事项或者情况提交相关的材料；已提交过的材料情况未发生变化的可以不再提交。
第二章 海事行政许可条件
第一节 通航管理
第六条通航水域岸线安全使用许可的条件：
（一）涉及使用岸线的工程、作业、活动已完成可行性研究；
（二）已经岸线安全使用的技术评估，符合水上交通安全的技术规范和要求；
（三）对影响水上交通安全的因素，已制定足以消除影响的措施。
第七条通航水域水上水下施工作业许可的条件：
（一）施工作业已依法办理了其他相关手续；
（二）施工作业的单位、人员、船舶、设施符合安全航行、停泊和作业的要求；
（三）已制定施工作业或者活动的方案，包括起止时间、地点和范围、进度安排等；
（四）对安全和防污染有重大影响的，已通过通航安全和环境影响技术评估；
（五）已建立安全、防污染的责任制，并已制定符合水上交通安全和防污染要求的保障措施和相应的应急预案。
第八条在港口水域内进行采掘、爆破等活动的许可条件：
（一）已取得港口主管部门同意；
（二）已按照国家规定取得爆破作业许可；
（三）作业单位、人员、设施符合安全作业要求；
（四）已制定采掘、爆破作业方案，包括起止时间、地点和范围、进度安排等；
（五）已建立安全、防污染的责任制，并已制定符合水上交通安全和防污染要求的保障措施和相应的应急预案。
第九条通航水域内沉船沉物打捞作业审批的条件：
（一）参与打捞的单位、人员具备相应的能力；
（二）已依法签订沉船沉物打捞协议；
（三）从事打捞作业的船舶、设施符合安全航行、停泊和作业的要求；
（四）已制定打捞作业计划和方案，包括打捞的起止时间、地点和范围、进度安排等；
（五）对安全和防污染有重大影响的，已通过通航安全和环境影响技术评估；
（六）已建立相应的安全和防污染责任制，并已制订符合水上交通安全和防污染要求的措施和应急预案。
第十条通航水域禁航区、航道（路）、交通管制区、锚地和安全作业区划定审批的条件：
（一）就划定水域的需求，有明确的事实和必要的理由；
（二）符合附近军用或者重要民用目标的保护要求；
（三）对水上交通安全和防污染有重大影响的，已通过通航安全和环境影响技术评估；
（四）用于设置航道（路）和锚地的水域已进行勘测或者测量，水域的底质、水文、气象等要素满足通航安全的要求；
（五）符合水上交通安全与防污染要求，并已制定安全、防污染措施。
第十一条船舶进入或者穿越禁航区许可的条件：
（一）有因人命安全、防污染、保安等特殊需要进入和穿越禁航区的明确事实和必要理由；
（二）禁航区的安全和防污染条件适合船舶进入或者穿越；
（三）船舶满足禁航区水上交通安全和防污染的特殊要求，并已制定保障安全、防治污染和保护禁航区的措施和应急预案；
（四）进入或者穿越军事禁航区的，已经军事主管部门同意。
第十二条水上拖带大型设施和移动式平台许可的条件：
（一）确有拖带的需求和必要的理由；
（二）拖轮适航、适拖，船员适任；
（三）海上拖带已经拖航检验，在内河拖带超重、超长、超高、超宽、半潜物体的，已通过相应的安全技术评估；
（四）已制订拖带计划和方案，有明确的拖带预计起止时间和地点及航经的水域；
（五）满足水上交通安全和防污染要求，并已制定相应的保障措施和应急预案。
第十三条外国籍船舶或飞机入境从事海上搜救审批的条件：
（一）入境是出于海上人命搜寻救助的目的；
（二）有明确的搜救计划、方案，包括时间、地点、范围以及投入搜救的船舶与飞机的基本情况；
（三）派遣的搜救飞机和船舶如为军用的，已经军事主管部门批准。
第十四条航标管理机关以外的单位设置、撤除沿海航标审批的条件：
（一）拟设置、撤除的航标属于依法由公民、法人或者其他组织自行设置的专用航标；
（二）航标的设置、撤除符合航行安全、经济、便利等要求；
（三）航标及其配布符合国家有关技术规范和标准；
（四）航标设计、施工方案，已经专门的技术评估或者专家论证；
（五）申请设置航标的，已制定航标维护方案，方案中确定的维护单位已建立航标维护质量保证体系；
（六）申请设置航标的，拟设置航标类型属于已经公布的航标类别，并通过技术经济论证。
本条所称航标设置包括航标新设、位置移动和其他状况改变。
第二节 船舶管理
第十五条外国籍船舶进入非对外开放水域许可的条件：
（一）外国籍船舶临时进入非对外开放水域已经当地口岸检查机关、军事主管部门、地方人民政府同意；
（二）拟临时对外开放水域适合外国籍船舶进入，具备船舶航行、停泊、作业的安全、防污染和保安条件；
（三）船舶状况满足拟进入水域的水上交通安全、防污染和保安要求；
（四）船舶已制定保障水上交通安全、防治污染和保安的措施以及应急预案。
第十六条船舶进出港口许可的条件：
国际航行船舶进口岸审批的条件：
（一）船舶具有齐备、有效的证书、文书与资料；
（二）船舶配员符合最低安全配员的要求，船员具备适任资格；
（三）船舶状况符合航行、停泊、作业的安全、防污染和保安等要求，并已制定各项安全、防污染和保安措施与应急预案。需要护航的，已经向海事管理机构申请；
（四）船舶拟进入、通过的水域为对国际航行船舶开放水域，停靠的码头、泊位、港外装卸点满足安全、防污染和保安要求；
（五）载运货物的船舶，符合安全积载和系固的要求，并且没有国家禁止入境的货物或者物品；载运危险货物船舶按规定已办理船舶载运危险货物申报手续；
（六）核动力船舶或者其他特定的船舶，符合我国法律、行政法规、规章的相关规定。
国际航行船舶出口岸审批的条件：
（一）船舶具有齐备、有效的证书、文书与资料；
（二）船舶配员符合最低安全配员的要求，船员具备适任资格；
（三）船舶状况符合航行、停泊、作业的安全、防污染和保安等要求，并已制定各项安全、防污染和保安措施与应急预案，需要护航的，已经向海事管理机构申请；
（四）载运危险货物的船舶,已办妥适装许可,载运情况符合船舶载运危险货物的安全、防污染和保安管理要求；
（五）船舶船旗国或者港口国对船舶的安全检查情况和缺陷纠正情况符合规定的要求，对海事管理机构的警示，已经采取有效的措施；
（六）已依法缴纳税、费和其他应当在开航前交付的费用，或者已提供适当的担保；
（七）违反海事行政管理的行为已经依法予以处理；
（八）禁止船舶航行的司法或者行政强制措施已经依法解除；
（九）核动力船舶或者其他特定的船舶，符合我国法律、行政法规、规章的相关规定；
（十）已经其他口岸检查机关同意。
国内航行船舶进港签证的条件：
（一）船舶具有齐备、有效的证书、文书与资料；
（二）船舶配员符合最低安全配员的要求，船员具备适任资格；
（三）船舶状况符合航行、停泊、作业的安全和防污染等要求，并已制定各项安全和防污染措施与应急预案，需要护航的，已经向海事管理机构申请；
（四）船舶拟进入、通过的水域和停靠的码头、泊位均满足安全和防污染的要求；
（五）载运货物的船舶，符合安全积载和系固的要求，载运危险货物船舶按规定已办理船舶载运危险货物申报手续；
（六）核动力船舶或者其他特定种类的船舶，符合我国法律、行政法规、规章的相关规定。
国内航行船舶出港签证的条件：
（一）船舶具有齐备、有效的证书、文书与资料；
（二）船舶配员符合最低安全配员的要求，船员具备适任资格；
（三）船舶状况符合航行、停泊、作业的安全和防污染等要求，并已制定各项安全和防污染措施与应急预案，需要护航的，已经向海事管理机构申请；
（四）载运危险货物的船舶,已办妥适装许可,载运情况符合船舶载运危险货物的安全和防污染的管理要求；
（五）船舶的安全检查情况和缺陷纠正情况符合规定的要求，对海事管理机构的安全警示，已经采取有效的措施；
（六）已依法缴纳税、费和其他应当在开航前交付的费用，或者已提供适当的担保；
（七）违反海事行政管理的行为已经依法予以处理；
（八）禁止船舶航行的司法或者行政强制措施已经依法解除；
（九）核动力船舶或者其他特定种类的船舶，符合我国法律、行政法规、规章的相关规定。
第十七条船舶国籍证书核发的条件：
船舶国籍证书签发的条件：
（一）船舶系中华人民共和国公民、法人、政府或者其他组织合法拥有或者经营、管理，企业法人拥有的船舶，中方的资本比例符合《船舶登记条例》的规定；
（二）船舶具备相应的适航技术条件，并经船舶检验机构检验合格；
（三）船舶不具有造成双重国籍或者两个及以上船籍港的情形；
（四）船舶已取得经海事管理机构核定的船名；
（五）船舶已依法办理船舶所有权登记；
（六）船舶国籍的登记人为船舶所有人。
船舶临时国籍证书签发的条件：
（一）申请签发临时国籍证书的船舶属于下列情形之一：
1．向境外出售的船舶，或者由境外公民、法人、其他组织在中华人民共和国境内订造的新船，属于境外到岸交船的；
2．中华人民共和国公民、法人、政府或其他组织从境外购买或者订造的船舶，属于境外离岸交船的；
3．中华人民共和国公民、法人、政府或者其他组织以光船条件租赁的境外登记的船舶；
4．需要办理临时国籍登记的境内新造船舶。
（二）已取得船舶所有权或者签订了生效的光船租赁合同。
（三）船舶国籍的登记人为船舶所有人或者以光船租赁形式经营境外登记船舶的承租人。
（四）船舶具备相应的适航技术条件，并经船舶检验机构检验合格。
（五）船舶不具有造成双重国籍或者两个及以上船籍港的情形。
（六）船舶已取得经海事管理机构核定的船名。
第十八条国际船舶保安证书核发的条件：
船舶保安计划批准的条件：
（一）船舶已通过船舶保安评估；
（二）船舶保安计划由船公司或者规定的保安组织编制；
（三）船舶保安计划符合相应的编制规范和船舶的保安要求；
（四）已对船舶保安评估发现的缺陷予以纠正或者作出妥善的安排。
国际船舶保安证书的条件：
（一）船舶具备有效的船舶国籍证书和《连续概要记录》；
（二）船舶按照规定标注了永久识别号，并按规定配备了满足《1974年国际人命安全公约》要求的船舶保安报警系统；
（三）船舶按照规定配备了合格的船舶保安员；
（四）船舶具有经批准的《船舶保安计划》；
（五）船舶已通过保安核验。
临时国际船舶保安证书的条件：
（一）符合下列情形之一：
1．船舶在交船时或者在投入营运、重新投入营运之前，尚未取得《国际船舶保安证书》；
2．船舶的国籍从非中国籍变更为中国籍；
3．船舶由以前未经营过这类船舶的公民、法人或者其他组织承担了经营责任。
（二）船舶已通过船舶保安评估。
（三）船上配有符合要求且已提交审核、报批并已付诸实施的《船舶保安计划》副本。
（四）船舶按照规定标注了永久识别号，并按规定配备了满足《1974年国际人命安全公约》要求的船舶保安报警系统。
（五）公司保安员对船舶保安核验工作已作计划与安排，并承诺船舶将在6个月内通过保安核验。
（六）船舶已配备符合保安要求的船舶保安员。
（七）船长、船舶保安员和承担具体保安职责的其他船舶人员熟悉保安职责和责任、熟悉《船舶保安计划》的有关规定。
第十九条船舶安全与防污染证书文书核发的条件：
高速客船操作安全证书签发的条件：
（一）船舶已在海事管理机构办理国籍登记；
（二）船舶航行的水域符合高速客船的安全航行要求；
（三）经认可的船舶检验机构检验，船舶具备高速客船安全与防污染的技术条件，并按规定具备相应的证书、文书与资料；
（四）船舶已制定了相应的安全、防污染保障措施和应急预案；航行国际或者境外港口的，符合船舶保安要求；
（五）船员已按照交通部的规定经高速客船特殊培训。
油污损害民事责任保险或其他财务保证证书签发的条件：
（一）其所持的油污保险或其他财务保证证书，为中华人民共和国海事局公布具有相应赔偿能力的金融机构或者互助性保险机构办理；
（二）保额满足其所承担的责任限额。
第三节 防治船舶污染和船载危险货物管理
第二十条防止船舶污染港区水域作业许可的条件：
船舶、码头、设施使用化学消油剂的许可条件：
（一）申请使用的化学消油剂已经过专业机构的型式认可；
（二）符合规定的使用范围和规范的使用方法；
（三）申请使用的剂量与消油的数量相当，与防止水域环境污染的要求相符；
（四）有防止水域污染和保障安全的措施或应急预案。
船舶在沿海港口使用焚烧炉的许可条件：
（一）港口不具备相应污染物接收处理能力;
（二）船舶贮存设备不能满足下一航次的需要；
（三）焚烧炉已经专业机构的型式认可并检验合格；
（四）焚烧物为本船舶产生的船舶垃圾或残油；
（五）符合安全与防污染的有关要求；
（六）已制定防止水域污染和保障安全的措施或应急预案。
船舶在港区水域洗舱、清舱、驱气的许可条件：
（一）已制定符合安全与防污染要求的作业方案、保障措施和应急计划；
（二）使用的设备适用于相应用途并经检验合格；
（三）作业人员经过相应的安全和防污染培训；
（四）作业单位具有相应的能力；
（五）船舶驱气作业水域符合相应的水上交通安全、防污染条件；
（六）对作业产生的污染物处理方案符合防止水域污染的有关规定。
船舶在港区水域排放压载水、洗舱水、残油、含油污水的许可条件：
（一）排入接收船舶或接收设施的，接收船舶或接收设施具有相应的接收处理能力，从事污染危害物接收作业的人员已经过相应培训；
（二）排入水域的，符合相应的排放标准；
（三）来自疫区的压载水、洗舱水已经过检验检疫部门的处理，不造成水域污染；
（四）已制定相应作业的安全、防污染措施和应急反应预案；
（五）对洗舱水、残油、油污水等污染危害物的处理方案符合防止水域污染的有关规定。
沿海港口船舶舷外拷铲及油漆作业的许可条件：
（一）已制定相应的安全与防污染措施；
（二）船舶未进行危险货物装卸作业；
（三）进行拷铲作业的船舶未装载危险货物。
冲洗沾有污染物、有毒有害物质的甲板的许可条件：
（一）甲板上沾有的污染物、有毒有害物质已进行充分回收处理；
（二）排放入水的冲洗物符合排放标准；
（三）排放的水域不是海事管理机构公布的保护水域或者禁止排放水域；
（四）已制订相应的防污染措施和应急预案。
船舶水上拆解、海上修造船舶作业的许可条件：
（一）拆船、修造船作业地点符合防止污染的有关规定，并通过专业机构的评估；
（二）作业方案及保障措施符合水上交通安全与防污染的要求；
（三）拆船、船舶修造单位已按规定制定溢油污染应急计划和配备相应的设备和器材；
（四）需要测爆的，持有有效的测爆证书；
（五）拆船申请人已依法办理废钢船的所有权登记；
（六）船舶残油、污油水、生活污水、垃圾、货物残余物、臭氧消耗型物质等可在拆船前清除的船舶污染物已清除完毕。
第二十一条船舶载运危险货物的适装许可的条件：
（一）船舶持有齐备、有效的证书、文书与资料；
（二）申报的危险货物符合船舶的适装要求，且不属于国家规定禁止通过水路运输的货物；
（三）船舶的设施、装备满足载运危险货物的要求，船舶的装载符合载运危险货物安全、防止污染和保安的管理规定和技术规范。
（四）拟进行危险货物装卸作业的港口、码头、泊位，具备危险货物作业的法定资质，符合危险货物作业的安全和防污染要求；
（五）需要办理货物进出口手续的已按有关规定办理。
第二十二条船舶液体危险货物水上过驳作业许可的条件：
（一）拟进行过驳作业的船舶或者浮动设施满足水上交通安全与防污染的要求；
（二）拟作业的货物适合过驳；
（三）参加过驳的人员经过相应的培训；
（四）作业水域及其底质和周边环境适宜过驳作业的正常进行；
（五）过驳作业对水域环境、资源以及附近的军事目标、重要民用目标不构成威胁；
（六）已制定过驳作业方案、保障措施和应急预案，并符合水上交通安全与防污染的要求。
第四节 船员管理
第二十三条船员适任证书核发的条件：
船员服务簿签发的条件：
（一）满足规定的年龄要求；
（二）经体检符合交通部公布的船员体检标准；
（三）已完成规定的船员基本安全培训，并通过海事管理机构的考试或者考核；
船员专业、特殊培训合格证签发的条件：
（一）已按规定取得船员服务簿；
（二）经体检符合交通部公布的船员体检标准；
（三）具备规定的文化程度；
（四）已完成相应的专业、特殊培训，并按规定通过海事管理机构的考试、考核。
船员任职资格证书签发的条件：
（一）已按规定取得船员服务簿；
（二）满足规定的年龄要求，经体检符合交通部公布的船员体检标准；
（三）具备规定的专业学历（内河船员具备相应的文化程度）或者按照交通部的规定经过相应船员职务的适任培训；
（四）通过相应的专业、特殊培训；
（五）满足规定的服务资历，适任状况和安全记录良好；
（六）已通过规定的适任考试和评估，并已完成规定的船上培训或见（实）习。
船员特免证明签发的条件：
（一）当事船员所服务的船舶在中华人民共和国境外；
（二）当事船员拟任的职位，现任船员因病或者其他不可抗力不能继续履行职务；
（三）当事船员具备其拟任职位较低一级职位的任职资格，拟任船长职位的，为船上负责航行值班的船员中任职资格最高者；
（四）不属于专职无线电人员的职位；
（五）同一艘船舶持有特免证明的船员，不超过规定的比例。
海船船员内河航线行驶资格证明签发的条件：
（一）持有有效的海船船长或者驾驶员任职资格证书；
（二）在其所持海船船员任职资格证书对应等级的船舶航行申考航线上的见习资历不少于6个月或10个单航次；
（三）通过规定的适任考试和评估，船舶仅航行于适用海上航行规则的内河航区的，可以免予考试和评估。
第二十四条外国籍船员在中国籍船舶上任职审批的条件：
（一）持有中国政府承认的、由《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》缔约国签发的船员任职资格证书；
（二）符合《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》和交通部有关船员适任资格和培训的要求；
（三）经体检符合交通部公布的船员体检标准；
（四）具备相应的专业学历或者按照交通部的规定经过相应的适任培训；
（五）服务资历、适任表现和安全记录符合交通部的规定；
（六）船员用人单位有明确的需求和必要的理由；
（七）符合交通部关于在中国籍船舶上任用外国籍船员的规定。
已经持有有效的中华人民共和国船员适任证书的外国籍船员拟在中国籍船上任职的，仅需符合本条第一款第（五）至（七）项规定的条件。
第二十五条海员出入境证书核发的条件：
中华人民共和国海员证签发的条件：
（一）年满18周岁并享有中华人民共和国国籍的公民；
（二）已依法取得中华人民共和国船员服务簿；
（三）经体检符合交通部公布的船员体检标准；
（四）已取得国际航行船舶的船员适任资格；
（五）有确定的海员出境任务；
（六）无海员证管理规定中禁止或者限制办理海员证的情形；
（七）无法律、行政法规规定的禁止公民出境的情形。
海员出境证明签发的条件：
（一）已依法取得中华人民共和国海员证，并且证书的有效期距届满之日不少于6个月；
（二）已合法获得赴境外船舶担任船员职务的确定任务，具有船员所在单位的派遣文书、境外代理机构的担保文书或者其他相关证明。
第五节 其他海事行政管理
第二十六条航运公司安全营运与防污染能力符合证明核发的条件：
公司《船舶安全营运与防污染管理体系符合证明》签发的条件：
（一）具有法人资格；
（二）已建立船舶安全营运与防污染管理体系；
（三）管理体系已在岸上和每一种类代表船上运行3个月；
（四）已通过专门机构对公司船舶安全营运与防污染能力和管理体系的评估；
（五）申请人如为拥有或者经营、管理外国籍船舶的中国法人，还应当满足下列条件：
1．公司的主要营业所在中国大陆，或者其法定代表人及主要高级管理人员为中国公民；
2．相关船舶满足交通部关于船龄限制的要求；
3．海事管理机构已收到船旗国政府主管机关的委托。
公司《临时符合证明》签发的条件：
（一）具有法人资格；
（二）公司成立后尚未经营或者管理船舶，或者在公司持有的《船舶安全营运与防污染管理体系符合证明》上增加船舶种类；
（三）已建立船舶安全营运与防污染管理体系；
（四）公司已作出计划安排在6个月内实施运行船舶安全营运与防污染管理体系；
（五）已通过专门机构对公司的船舶安全营运与防污染能力和管理体系的评估。
船舶《安全管理证书》签发的条件：
（一）船舶已取得适用于该船舶种类的《船舶安全营运与防污染管理体系符合证明》副本；
（二）船舶已配备所属公司制定的适用于本船的船舶安全营运与防污染管理体系文件；
（三）船舶安全营运与防污染管理体系已在本船运行至少3个月；
（四）已通过专门机构对船上安全营运与防污染管理能力的评估。
船舶《临时安全管理证书》签发的条件：
（一）当事船舶刚加入公司船舶安全营运与防污染管理体系；
（二）船舶已取得适用于该船舶种类的《船舶安全营运与防污染管理体系符合证明》的副本或者《临时符合证明》的副本；
（三）船舶已配备所属公司制定的适用于本船的船舶安全营运与防污染管理体系文件；
（四）已通过专门机构对船上安全营运与防污染能力的评估。
第二十七条设立验船机构审批的条件：
（一）具有与拟从事的船舶检验业务相适应的检验场所、设备、仪器、资料；
（二）具备相应的验船能力和相应的责任能力；
（三）有与拟从事的船舶检验业务相适应的执业验船人员；
（四）具有相应的检验章程、检验工作制度和保证船舶检验质量的管理体系；
（五）拟从事的船舶检验业务范围符合交通部的规定；
（六）需要设立分支机构的，设置方案和管理制度符合船舶检验管理的要求。
第三章 附 则
第二十八条按照规定需要由专门的机构或者人员办理海事行政许可申请手续的，办理申请手续的专门机构应当向海事管理机构备案，人员应当经过相应的培训。
第二十九条海事管理机构及其工作人员违反本规定的，按照《行政许可法》和《交通行政许可监督检查及责任追究规定》追究相应法律责任。
第三十条本规定自2006年4月1日起施行。交通部以前发布的有关海事行政许可条件的规定与本规定不一致的，自本规定生效之日起，按照本规定执行。
对税务行政处罚听证程序的几点简要思考
魏 勇
内容提要：
听证一般是指在国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证，辩驳的程序。我国《行政处罚法》第一次以法律形式确立了听证制度，《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》结合税务实际对《行政处罚法》规定的听证制度作了详细规定。本文在阐述行政听证程序的一般原理的基础上结合税务实践对税务行政处罚听证程序适用范围、主持人人选、听证笔录和申请人等几个问题进行了简要思考并提出了有关建议。
关键词：税务行政处罚 听证 简要 思考
听证一般是指在国家机关作出决定之前，给利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证，辩驳的程序。听证的内涵是听取当事人的意见，“听取当事人的意见”是英美普通法律追求自然公正原则的重要体现，自然公正原则要求给当事人充分的辩护权。听证制度和回避制度是构成自然公正原则的两个基本要件[1]。可以毫不夸张地说，听证制度是法治国家遵循正当程序，力行程序法治的产物。较早确立行政听证制度的是1946年的美国联邦行政程序法。这个法律的制定，改变了传统行政法上确立的“行政效率优先”原则，而代之以保障公民基本权利和对行政权的行使加以控制的行政法原则。以后，很多国家在制定行政程序法的同时，都规定了听证制度。
为了适应世界的发展趋势，完备我国的行政法体系，《行政处罚法》第一次以法律的形式确立了我国行政处罚的听证制度。听证制度的确立是我国行政法制建设的一个新的里程碑。税务行政处罚作为行政处罚的一种，听证程序在重大税务行政处罚案件中有利于税务机关客观、公正、全面地弄清案件事实，有利于减少行政复议和行政诉讼案件，强化税务机关内部的自我约束和自我监督，有利于税法宣传和税收法制教育，有利于促进依法行政、依法治税。当然，税务行政处罚听证程序还存在很多不可忽视的问题，下面，笔者对其中的几个问题进行简要思考。
一、关于税务行政处罚听证程序的适用范围
行政处罚听证范围的大小，实际是公民权利在行政处罚上受保障程度和行政权力受限制程度的反映。听证范围广，说明《行政处罚法》对公民权利的保障较充分和对行政权力的限制较充分。反之亦然。听证范围的确定，需要遵循一定的原则，即：个人利益原则与公共利益均衡原则，成本不大于效益原则。[2]
在上述原则的指导下，“各国界定听证范围的标准有两大类，一是根据行政行为的性质和种类适用听证程序的范围，我们称之为行为标准；二是根据相对人在行政程序中的利益范围确定适用听证程序的范围，我们称之为利益标准。” [3]我国《行政处罚法》规定，责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定适用听证程序。可见，我国将听证范围仅限于个别严厉的行政处罚行为，采用的是行为标准。值得一提的是，《行政处罚法》听证范围的“等”是“等外等”还是“等内等”，目前学术界和实务部门争论很大，有人认为，既然《行政处罚法》以列举的方式规定听证范围，则行政处罚法适用听证范围仅限于列举的三种，“等”是一个毫无意义的虚词，有些地方在制定听证程序实施办法时已经把“等”字去掉了。[4]也有人认为，适用听证程序的范围是难以一一列举的，为防止挂一漏万，这里的“等”字表明还有其他行政处罚可纳入听证范围。笔者赞同第二种意见。
为了探讨税务行政处罚听证范围，首先要明晰税务行政处罚的种类，根据国家税务总局于2004年1月17日新修订的《税务行政复议规则（暂行）》（以下简称《复议规则》）第八条第（五）项，税务行政处罚有罚款、没收财物和违法所得、停止出口退税权三种。但笔者认为，除了上述三种税务行政处罚种类外，就目前税务实践而论，还应包括取消增值税一般纳税人资格证、停止抵扣进项税额权、收缴发票或者停止发售发票三种（参见拙文《浅论税务行政处罚构成要素》）。为了明确税务行政处罚的听证范围，《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》（以下简称《税务听证实施办法》）第3条规定：“税务机关对公民作出2000元以上（含本数）罚款或者对法人或者对其他组织作出1万元以上（含本数）罚款的行政处罚之前，……并告知有要求举行听证的权利。”由此可见，税务行政处罚听证范围仅限于较大数额的罚款。笔者认为，就税务实践来说，税务行政处罚听证范围存在以下问题：
（一）听证范围太窄，不符合设立听证程序的立法初衷
笔者所在单位南充市国税系统共辖十个县级税务局，按《税务听证实施办法》规定的听证标准和范围，自1996年《行政处罚法》实施近8年以来，共举行了6次税务行政处罚听证，平均1年还不到1次，可见税务行政处罚听证案件是很少的。所以，进一步扩大税务行政处罚听证范围，并不会降低税务行政效率。此外，听证是保障税务行政管理相对人权益的一项重要制度，根据“行为标准”按理应当将最严厉的处罚行为全部纳入听证范围之内，否则就会失去听证制度设立的意义。具体到税务行政处罚来说，“停止出口退税权”、“收缴发票或者停止发售发票”的行政处罚要比单纯3万元以上罚款的处罚要严厉得多，对大中型出口企业来说，停止其几个月的出口退税权，可能意味着上百万、千万元的巨额损失。而收缴发票或者停止发售发票将会严重影响纳税人的生产经营，甚至会使纳税人因不能开具发票而失去商品销路导致关门歇业。由此可见，进一步扩大税务行政处罚的听证范围存在理论与实践上的依据，将“停止出口退税权”和“收缴发票或者停止发售发票”纳入听证范围是完全行得通的。
（二）对《行政处罚法》规定的“许可证或者执照”的外延存在误解
《税务听证实施办法》并未将取消增值税一般纳税人资格证纳入听证范围值得商榷。笔者认为，取消增值税一般纳税人资格证属于《行政处罚法》规定的“吊销许可证或者执照”的范围。理由是这个证书是税务机关依申请核发的，是允许税务行政管理相对人享有某种活动资格和能力的证明文件。纳税人取得了增值税一般纳税人资格证书，就意味着享有了领购、开具、取得增值税专用发票的资格，可以凭增值税进项发票抵扣增值税销项税金，反之，如果没有增值税一般纳税人资格证书，就不能抵扣增值税销项税金，将导致纳税人多缴税款，最终影响到纳税人经济效益。但是否所有取消增值税一般纳税人资格证都应当进行税务听证呢？笔者认为，这需要具体问题具体分析。如果对全部取消增值税一般纳税人资格证都进行税务听证，又会影响到税务行政效率。如果是对纳税人利益无影响的纳税人自身行为，例如，纳税人分立、合并、终止、注销而主动提出取消增值税一般纳税人资格证申请的（实际上这已不是一种税务行政处罚，而是一种税务管理行为），就不必举行税务听证，如果是纳税人违反了有关涉税法律、法规和规章，税务机关凭职权单方面主动作出的行政处罚，就应当举行听证
（三）停止抵扣进项税额权与取消增值税一般纳税人资格、停止出口退税权如出一辙，也应将其纳入听证范围
综上所述，根据目前税务行政处罚实践，本着兼顾行政效率和保障当事人利益的原则，税务行政处罚听证范围除较大数额罚款外，还应当包括停止出口退税权、收缴发票或者停止发售发票、取消增值税一般纳税人资格证和停止抵扣进项税额权四种处罚种类。
二、关于税务行政处罚听证程序中的主持人
听证程序的实施质量如何，在相当程度上取决于听证主持人，他与程序公正紧密相关。如果听证主持人人选不当，势必影响到行政处罚结果的客观公正性。所以，听证主持人人选问题是一个十分重要的问题。正如美国学者伯纳德.施瓦茨所说，“由公正、超党派的审讯官员主持公正听证是行政裁决程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁决一样，行政官员在听证中所作出的裁决也必须由公正、超党派的审讯官作出。如果审讯官或者行政机关受到法律的偏见和影响，那么行政裁决则是无效的”。[5]根据我国《行政处罚法》规定，听证主持人由行政机关指定的非本案调查人员主持，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。这表明我国《行政处罚法》在听证主持人人选上确定了二项原则：职能分离原则和回避原则。基于《行政处罚法》的上述规定，《税务听证实施办法》规定，税务行政处罚的听证，由税务机关负责人指定非本案调查机构的人员主持。这里值得注意的是，税务行政处罚听证主持人范围较《行政处罚法》规定的窄，《行政处罚法》强调的是“非本案调查人员”，与调查人员同一机构的其他人员可以作听证主持人；而税务听证主持人强调的是“非本案调查机构人员”。税务实践中，税务行政处罚听证往往由法制机构负责，而当调查人员是法制机构工作人员时，这就有违法之嫌。姑且不管上述区别，《行政处罚法》和《税务听证实施办法》都确定了这样的制度，即听证主持人由行政违法案件调查所在行政机关有关工作人员担任，换言之，《行政处罚法》与《税务听证实施办法》在主持人人选上实行的均不是彻底的完全职能分离，而仅仅是行政机关内部不同人员和不同工作部门的局部职能分离。由于实行局部职能分离，税务听证主持人与所属行政机关具有从属关系，他们的任命、提升和工作业绩完全由税务机关决定，没有独立地位，完全在税务机关长官指挥下行动，因此，税务听证主持人在实践上很难真正地独立自主，更不能达到国家税务总局所说的“超脱”地步。这样，税务听证主持人在其向税务机关提出的《听证报告》完全可能是税务机关长官意图，从而使税务听证程序流于形式，其结果是听证的公正性完全取决于税务机关长官的法学修养和法治意识的高低。此外，税务听证主持人一般为法制机构工作人员，他们与案件调查人员同属于一个税务机关，势必会造成在听证会举行前，与调查人员单方面接触，就案件进行反复磋商，形成先入为主，影响后来听证会的公正性。为了解决听证主持人有关问题，很多人认为，我国的听证制度可以借鉴美国的行政法官制度，即行政机关无权自由任命听证审理官（我国称为听证主持人），只能根据需要，从文官事务委员会所确立合格人员名单中选择任命若干听证审查官。文官事务委员会只从具有律师资格和某种行政工作经验的人选中，通过竞争考试认为合格后才录用为听证审理官。笔者认为，采取行政法官制度固然很好，但其成本太高，加之我国行政管理体制尚待改革，故不适应我国国情。为保障听证结果的公正性。笔者大胆认为，我国的仲裁制度已十分成熟，且仲裁员的法律素养普遍比较高，建议听证主持人可从仲裁员中选用，为此可以修改我国仲裁法，扩大仲裁的受案范围。需要说明的是，由于税务行政权的特殊性，仲裁员在对税务行政处罚听证案件主持后，不能形成最终裁决，只能向行政机关提交《听证报告》，并提出处罚建议。
三、关于税务行政处罚听证笔录
听证笔录是行政机关对听证过程所作的书面记录。该记录对行政决定的作出具有十分重要的作用。美国、奥地利、德国、日本等国《行政程序法》规定，听证笔录是行政决定的唯一依据。例如，奥地利《普通程序法》第15第规定，听证笔录对听证过程与标的有充分的证据力，除非有相反的证明。《美国联邦程序法》第556条规定，听证笔录，证物以及在该程序中提出的全部文书和申请书是作出裁决的唯一案卷。这就是所谓的“案卷排他性原则”。“案卷排他性原则”是美国正式听证制度的核心。由于美国在世界上的广泛影响，“案卷排他性原则”已成为听证笔录是行政处罚决定唯一依据的代名词。
根据我国《行政处罚法》有关规定，听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。听证结束后，行政机关依据本法第38条规定作出决定。可见《行政处罚法》对听证笔录的地位和作用并无明确规定。《税务听证实施办法》第18条规定，听证的全部活动，应当由记录员写成笔录，经听证主持人审阅并由听证主持人和记录员签名后，封卷上交税务机关负责人审阅。但对于听证笔录在税务行政处罚决定中应起何作用，也没有明确，这就产生了以下两个问题：听证笔录是税务行政处罚决定的唯一依据还是主要依据或者仅作参考？税务机关在听证之外又获得了新的有利证据该怎么办？如果说，听证笔录不是税务机关作出行政处罚决定的唯一的依据，税务机关可以依据未在听证中出示的材料作出裁决的话，那么，听证程序也就成为税务机关实行法治的装饰品罢了，当事人的合法权益也就谈不上得到充分尊重和保障。此外，听证程序一般是在税务机关根据已掌握的证据和相关规定，将拟予以处罚的通知告知纳税人后，由纳税人提出书面听证申请才正式启动的，如果税务机关在听证后根据新证据作出裁决，那么由于该新证据未经当事人质证，当事人的意见可能未得到充分听取，将会根本上有悖于听证是“听取当事人意见”的内涵，行政处罚决定的作出就可能失去公正、公平。同时也会变相剥夺当事人的陈述申辩权，导致行政处罚行为不能成立。欣喜的是，于今年7月1日实施的《行政许可法》也基本上确立了听证笔录排他性规则。该法第48条第2款规定，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。综上所述，笔者认为，完全应在现行的税务听证程序中加入“听证笔录排他性规则”。即在《税务听证实施办法》中增加这样的规定，“所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示，并通过质证和辩论进行认定。税务机关不得以未经听证的证据作为行政处罚的依据”。[6]只有强调听证笔录的排他性规则，才能充分发挥听证制度在保障税务行政管理相对人权益方面的积极作用，防止税务机关“暗箱操作”，从而做到税务行政处罚决定公正、公平和公开。
四、关于税务行政处罚听证申请人范围
对于听证申请人范围的界定，《行政处罚法》没有明文规定。但根据《行政处罚法》第23条、24条、27条、30条和31条规定进行推论，听证申请人仅指当事人，而当事人是被事先告知将受到行政机关作出听证适用程序的行政处罚，并依法有权向该行政机关提出听证要求的公民、法人或者其他组织。在立法中已有规章采取了这种推论观点，例如，《四川行政处罚听证程序暂行规定》第13条就对当事人按上述推论进行了明确界定。伴着现代行政进程，行政关系中利害关系人的角色呈现多元化的发展趋势，当事人与案件存在利害关系的第三人的角色是不固定、一成不变的,而是呈现出相互转换的趋势。[7]
听证申请人仅限于行政处罚当事人是否过于狭窄？在听证制度出现最早的美国，个人或者组织只要实质利益受到不利的影响，而且这种不利的影响的发生和行政决定的关系不是过分间接，就应允许受害人参加听证程序。所谓影响不以经济利益为限，包括非经济利益在内，有权参加行政裁决正式听证程序的人，不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人，也包括间接利害关系人，例如竞争者和消费者在内。日本行政程序法第10条也有类似规定。在我国台湾地区，因程序之进行将影响第三人的权利或法律上利益者，行政机关得依职权或者依申请，通知其参加听证为第三人。[8]具体到税务行政处罚,利害关系人同样是广泛存在的。根据笔者税务实践，税务行政处罚上的利害关系人基于以下几种情形而存在：
（一）基于听证申请权的移转
例如，自然人甲是纳税人，因违法被税务机关处以罚款2000元，依法可以申请听证，但甲在听证申请期内死亡，甲的儿子乙是否有权利申请听证？对此，《税务听证实施办法》没有明确规定，由于甲乙二人具有利害关系（继承关系），根据听证的精神意蕴，甲的听证申请权可以移转至乙，乙完全可以成为听证申请人。
（二）基于民法上的利益关联
例如，丙和丁签定了一份购销合同，丙将付货款给丁，但由于丙税务违法，被行政机关处以较大数额罚款，这时，丙如果缴纳罚款将会不能支付货款从而影响到丁的合法权益，再设丙放弃听证申请权，是否丁可以代位丙行使听证申请权呢？笔者认为，虽然丁和税务机关没有直接构成税务行政法律关系，但由于税务机关对丙的处罚结果将会使丁的民事利益受到实际损失，换言之，丁与行政处罚案件的处理结果具有法律上的利害关系，是税务行政处罚中的利害关系人，为了保护丁的正当利益，丁应当有权代位丙申请税务行政处罚听证。
（三）基于受害人的原因
例如，某纳税人将伪造增值税专用发票开具给另一纳税人，另一纳税人不知道发票的真伪，属于善意取得该增值税专用发票，当某纳税人被税务机关查处后不申请听证，则另一纳税人则基于爱害人成为税务行政处罚的利害关系人。
针对以上几种情形，也许有人说利害关系人可以通过其他途径来维护自己的权益，例如提起民事诉讼，但我们知道，利害关系人的利益受损的原因是税务行政处罚行为，而非民事行为，为此，为利害关系人寻求行政法上的保护更能体现行政法治精神，符合听证程序“广泛听取意见”的精神意蕴。由于听证程序是“舶来品”，所以，笔者建议，我国立法部门在立法时，对西方的法治文明成果应充分吸收，不要只吸收其法治的形式，而失去法治的精神。
（作者单位：四川省南充市国税局政策法规处）
注释：
[1] 宋世杰主编：《中国行政法律制度》，湖南人民出版社，2003年1月第1版，第18页。
[2] [3]马怀德：《论听证程序的适用范围》，载中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》,1998年第2期,第88页和第89页。
[4]参见交通部《交通行政处罚规定》第25条，该条规定，交通管理部门在做出责令停产停业、吊销证照、较大数额罚款的行政处罚决定之前，当事人要求听证的，案件调查人员应当记录在案。交通管理部门应当组织听证。该条在列举听证范围时，没有“等”字。
[5]杨惠基：《试论听证主持人》，载《行政法学研究》，1998年第2期，第54页。
[6]实际上，《劳动行政处罚听证程序的规定》第16条已有这样的规定。
[7]刘飞宇：《论听证当事人》,载中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》,2002年第6期，第48页。
[8]参见汪永清主编：《中华人民共和国行政许可法释义》，中国法制出版社，2003年9月第1版，第164页。
