株洲市城镇职工生育保险实施办法
湖南省株洲市人民政府
《株洲市城镇职工生育保险实施办法》公布 政府令第6号
《株洲市城镇职工生育保险实施办法》已经2004年6月29日市人民政府第17次常务会议通过，现予公布，并自公布之日起30日后施行。
市长
二OO四年七月七日
株洲市城镇职工生育保险实施办法
第一章 总则
第一条为维护职工的合法权益，保障女职工生育期间的基本生活和基本医疗保健需要，均衡生育和避孕节育措施费用负担，根据《湖南省城镇职工生育保险办法》（湖南省人民政府令［2003］第179号）和有关法律、法规，结合本市实际，制定本实施办法。
第二条 本市行政区域内的行政机关、城镇各类企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、有雇工的个体工商户（以下统称用人单位）及其职工，均应依照本办法参加生育保险，缴纳生育保险费。
第三条 职工所在的单位参加了生育保险，且生育和避孕节育措施符合有关计划生育法律、法规规定的，其在职或领取失业救济金期间依照本实施办法的规定，享受生育保险待遇。生育保险经办机构应当及时为职工提供生育保险待遇。
第二章 组织机构与职责
第四条 城镇职工生育保险工作，由市、县（市）劳动保障行政部门主管。市、县（市）劳动保障行政部门所属生育保险经办机构负责具体经办生育保险业务。
生育保险与基本医疗保险的统筹层次相同，市、县（市）生育保险经办机构分别负责参加本统筹地区用人单位的生育保险业务。
第五条 劳动保障行政部门管理生育保险工作的主要职责：
（一）编制城镇职工生育保险发展规划；
（二）贯彻职工生育保险的法律、法规和规章制度，制定有关配套办法；
（三）会同有关部门审核生育保险基金预决算，对生育保险基金的收支、管理和运营等情况进行监督；
（四）对执行城镇职工生育保险法律、法规和规章的情况进行督查；
（五）根据有关规定，对医疗机构的生育保险定点资格进行审查；
（六）会同有关部门监督、检查和考核生育保险定点医疗机构的收费标准及医疗技术服务质量；
（七）公布统筹地区上年度生育保险分娩平均医疗费用。
（八）会同有关部门确认生育及计划生育手术并发症。
第六条 生育保险经办机构的主要职责：
（一）负责生育保险基金的筹集、支付、稽核和管理；
（二）编制生育保险基金预决算，上报生育保险的各类财务、统计报表；
（三）负责与生育保险定点医疗机构签定生育保险医疗服务协议；
（四）配合有关部门对生育保险定点医疗机构的收费标准及医疗技术服务质量进行监督检查；
（五）负责有关生育保险政策的咨询、查询等服务工作；
（六）审查用人单位参加生育保险情况。
第七条 计划生育、卫生、财政、审计、药品监督、物价等行政部门按照各自职责配合做好生育保险工作。
第三章 生育保险基金筹集
第八条 生育保险费率按“以支定收，收支平衡”的原则确定。
随着经济的发展和生育费用的变化，以及生育保险基金的使用情况，生育保险费率经上一级人民政府批准，可作相应调整。
第九条 用人单位的缴费率为上年度本单位职工工资总额的0.7%，职工个人不缴纳生育保险费。
生育保险费不得减免。
第十条 生育保险基金由下列各项组成：
（一）用人单位缴纳的生育保险费；
（二）生育保险基金储存的利息收入；
（三）延迟缴纳生育保险费的滞纳金；
（四）依法纳入生育保险基金的其他资金。
第十一条 用人单位缴纳的生育保险费按以下渠道列支：
（一）国家机关、财政补助的社会团体和事业单位纳入财政预算，在单位综合财政预算中列支；
（二）非财政补助的事业单位和民办非企业单位在单位自有资金中列支；
（三）企业在税前列支。
第十二条 用人单位应当按月缴纳生育保险费，并应每年向本单位职工公布全年生育保险费缴纳情况，接受职工监督。
生育保险经办机构应定期向社会公布生育保险费征收和使用情况，接受社会监督。
第十三条 生育保险经办机构负责生育保险工作所需的人员经费、办公经费等由同级财政在预算中全额安排，不得从生育保险基金中提取。
第十四条 生育保险基金纳入财政专户管理，单独设帐，单独核算，专款专用，任何单位和个人不得挤占和挪用。
生育保险基金不计征税、费。
生育保险费缴纳、征收和管理的具体办法，按照国务院《社会保险费征缴暂行条例》和《湖南省实施〈社会保险费征缴暂行条例〉办法》办理。
第四章 生育保险待遇
第十五条 按时、足额缴纳生育保险费的用人单位职工，享受生育保险待遇。未按规定及时、足额缴纳生育保险费的，由劳动保障行政部门责令限期缴纳；逾期未缴纳的，除补交欠费外，从欠缴之日起，按日加收2‰的滞纳金，滞纳金并入生育保险基金。在欠费期间发生的生育有关费用，生育保险基金不予支付。
第十六条 用人单位的女职工在职期间生育和终止妊娠，享有产假：
（一）女职工生育，产假90天。
下列情形，可增加产假：
1、 难产的，增加产假15天；
2、 多胞胎生育的，每多生育一个孩子，增加产假15天；
3、晚育的，增加产假30天；
4、产假期间领取《独生子女父母光荣证》的，增加产假30天。
（二）女职工怀孕2个月以下终止妊娠的，产假15天；怀孕2个月以上4个月以下终止妊娠的，产假30天；怀孕4 个月以上终止妊娠的，产假42天。
（三）产假含法定节假日。
第十七条 女职工在产假期间，由单位发放工资变更为享受生育津贴。生育津贴由生育保险基金支付。
女职工日生育津贴标准为上年度用人单位职工生育保险月人平缴费基数除以30日之商。日生育津贴低于女职工本人工资（本人月平均工资除以30日之商）的，由用人单位补足。
第十八条 用人单位职工在职期间生育、节育等发生的下列医疗费用，从生育保险基金中支付：
（一）生育或者终止妊娠所必需的检查费、接生费、手术费、住院费和药费；
（二）放置或者取出宫内节育器的费用；
（三）采取除外用避孕工具以外的其他避孕措施的费用；
（四）实施绝育、输精管输卵管复通手术的费用；
（五）治疗因本条第（一）至第（四）项所规定的措施而产生的并发症的费用。
用人单位职工因生育、终止妊娠由施行手术的单位承担并发症医疗费用的除外。
第十九条 用人单位职工产假期间治疗其他疾病的医疗费用，按基本医疗保险的有关规定执行。
第二十条 用人单位女职工失业后，在领取失业救济金期间生育的，可申领一次性生育补助金，标准为统筹地区上年度生育保险分娩平均医疗费用。一次性生育补助金由生育保险基金支付。
第二十一条 用人单位男职工的配偶生育第一胎，其配偶无工作单位的，可享受一次性生育补助金，标准为统筹地区上年度生育保险分娩平均医疗费用的50%，一次性生育补助金由生育保险基金支付。
第二十二条 生育保险基金不予支付的费用：
（一）违反《湖南省人口与计划生育条例》规定，年度被征收社会抚养费的职工因生育而发生的各项费用；
（二）违反《湖南省人口与计划生育条例》规定，由于拒绝采取避孕节育措施导致不符合法定生育条件怀孕而终止妊娠的一切费用；
（三）因自杀、自残、斗殴、酗酒、吸毒、他伤、交通事故、医疗事故及其他违法行为造成妊娠终止的一切费用；
（四）按照计划生育政策规定，因医疗事故造成的生育、终止妊娠、放置（取出）宫内节育器、皮下埋植术、绝育术、输精（卵）管复通术并发症，应由实施手术的医疗机构承担责任的医疗费用；
（五）到零售药店购买避孕药、避孕工具等费用；
（六）使用人类辅助生殖技术手段发生的除分娩医疗费用及生育津贴外一切费用；
（七）婴儿的医疗、护理、保健等一切费用；
（八）超出生育保险规定范围和标准的其他一切费用。
第五章 生育保险服务管理
第二十三条 生育、终止妊娠、节育、绝育手术等实行定点服务。
第二十四条 劳动保障行政部门会同计划生育、卫生、药品监督、物价等部门根据国家和省有关规定，制定生育保险特殊用药目录、诊疗项目目录、医疗服务设施标准和范围及相应的管理办法。
第二十五条 职工享受生育保险医疗待遇到生育保险定点医疗机构进行妊娠诊断、检查、分娩、流产、引产或施行计划生育手术的，应交验下列证件或证明：
（一）单位参保证明；
（二）妊娠诊断、检查、分娩的，交验《生育保险待遇证》和《生育证》。
（三）引产、育龄期妇女取出宫内节育器和皮下埋植术的，交验医疗机构手术证明。非育龄期的妇女取出宫内节育器和皮下埋植的，交验本人居民身份证或户口簿。
（四）施行输精（卵）管复通术的，交验单位（居住）所在地的区、县（市）以上计划生育行政部门出具的《计划生育复通手术证明》。
第二十六条 女职工妊娠诊断、检查，应在本统筹地区生育保险定点医疗机构中任选一家进行妊娠围产期诊断、检查。定点医疗机构一经选定，不得变更。选定定点医疗机构后，及时到生育保险机构办理《生育保险待遇证》。用人单位女职工因急产不能赴本人选定的定点医疗机构分娩的，可就近选择一家生育保险定点医疗机构或公立医疗机构分娩。
第二十七条 女职工围产期诊断、检查和分娩应在本人选定的定点医疗机构进行，凭《生育保险待遇证》由定点医疗机构与社会保险经办机构结算符合生育保险规定范围内的医疗费用，其余部分由女职工本人与定点医疗机构结算。
第二十八条 参保单位或职工向生育保险经办机构申领生育津贴、一次性生育补助金须提供下列资料：
（一）人口与计划生育行政部门出具的属于计划内生育的证明；
（二）本人的身份证；
（三）医疗机构出具的生育医学证明；
（四）是失业妇女的，提交经失业保险经办机构审核的失业证；
（五）男职工的配偶无工作单位的，提交其配偶所在地村（居）民委员会出具的无工作单位的证明；
（六）受委托代为申领的，提交申领人出具的委托书和受委托人的身份证；
（七）市劳动和社会保障部门规定的其他材料。
任何人不得提供虚假材料冒领或者多领生育津贴、一次性生育补助金。
第二十九条 生育保险经办机构应当自受理申请人申领生育保险待遇之日起15日内，对申请人享受生育津贴或一次性生育补助金的条件审核完毕。符合条件的，核定其享受期限和标准，并予一次性计发；不符合条件或资料不全需补充的，应书面告知申请人。
第三十条 生育保险经办机构未按规定支付生育津贴、一次性生育补助金及生育医疗费用的，职工可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第三十一条 定点医疗机构及其工作人员有下列行为之一，造成生育保险基金损失的，由劳动保障行政部门责令改正，追回损失，情节严重的，取消定点资格：
（一）将非参保对象的生育医疗费用列入生育保险基金范围的；
（二）将应由个人自付的生育医疗费用列入生育保险基金范围的；
（三）出具虚假证明或伪造病历的。
第六章 法律责任
第三十二条 用人单位未按规定参加生育保险和缴纳生育保险费的，依照国务院《社会保险费征缴暂行条例》和《湖南省实施〈社会保险费征缴暂行条例〉办法》处理。
第三十三条 不符合享受生育保险待遇条件，虚报冒领、骗取生育保险基金的，由生育保险经办机构责令退还；情节严重的，由劳动保障行政部门处以1000元以下的罚款。
第三十四条 生育保险经办机构、定点医疗机构和其他有关部门的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，造成生育保险基金损失的，由劳动保障行政部门负责追回；构成犯罪的，由司法部门依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第七章 附则
第三十五条 本办法所称用人单位男（女）职工是专指已参加了生育保险单位的男（女）职工。
第三十六条 城镇灵活就业人员参加城镇职工生育保险的办法另行制定。
第三十七条 职工因生育、采取避孕节育措施依法享有的待遇，本实施办法没有规定的，按原有规定办理。
在本办法施行前，职工因生育及采取计划生育措施发生的一切费用，按国家和省、市原有关规定执行。
本办法施行后，原《株洲市企业女职工弹性工作制试行办法》（株政发［1988］63号）同时废止。
第三十八条 本实施办法由市政府授权市劳动和社会保障局负责解释。
“失败的遗产”之宪政悖论解读
——国家建构视野下的清末民初地方自治
摘要: 从国家建构的视角出发，可对清末民初地方自治这一“失败的遗产”中官治色彩浓厚、联省自治的宪政诉求等现象有一个相对妥帖的理解。清末民初地方主义与国家建构之间冲突与调适，构成了清末民初地方自治风潮无法克服的内在悖论，也说明一个现代国家体制的建立，才是地方治理优化、地方公民权利保护的坚实基础。清末民初地方自治，更准确的说是一种“军绅”的自治，而非人民的自治，一方面对现实社会尤其是广大农村触动有限，另一方面军绅阶层由于自身的缺陷也很难承担起地方自治的兴办之务乃至“建国”洪业。
关键词: 地方自治；地方主义；国家建构 ；军绅体制
一 、问题的提出： “失败的遗产”之宪政悖论
地方自治，简而言之，即是依据分权原理设计的相对于中央集权的、由地方上的民众进行自我管理、自我治理的一种地方治理模式，在时下惯常的学术理解中也被认为是宪政制度的重要内容之一。发轫于清末民初的地方自治风潮，由于其时地方自治被认为是清末立宪的首要任务，加上民初沸沸扬扬的联省自治政治实践，更是得到了包括法学界、史学界、政治学界等多个领域学者的关注，相关研究成果也颇为丰硕。
就法学界而言，汪太贤的《从治民到民治：清末地方自治思潮的萌生与变迁》一书从宪政思想史的角度勾勒了从鸦片战争前夕传教士介绍地方自治相关学理、早期士大夫对于国外地方自治的介绍、清末朝野关于地方自治的认识与讨论这样一个清末地方自治风潮的萌生、变迁历程，并将这一变迁历程概括为“从治民到民治”的转变[1]；朱国斌的《近代中国地方自治重述与检讨》从宪政制度史沿革的角度，系统梳理了从清末到民国地方自治相关的宪政实践[2]；二者堪为法学界对于该问题在研究视角上颇具代表性的作品。而在史学界，这方面的研究则更为丰硕和深入，如马小泉从国家与社会的视角分析了清末地方自治与宪政改革的关系，章开沅在评述张謇在清末政治风潮中的作用时也专章考察了张謇在清末南通地方自治中的作用，朱英则分析了近代商人在清末地方自治风潮中的角色[3]；我国台湾“中央研究院”近代史研究所组织的关于中国现代化区域研究的相关著述，同样对清末民初的地方自治进行了非常详实的个案考察。[4]
但诚如张鸣在评论何文辉专门论述民国时期联省自治风潮中湖南省宪的专著《历史拐点的记忆——一九二○年代的湖南自治运动》中所指出的那样，“尽管联省自治的设想不无见地，而且热衷于此道的军阀，诸如陈炯明和赵恒惕诸公也不乏保境安民和制度变革的良好愿望，但是，他们的实践，却一直被人诟病”；而且，“很不巧的是，由于这个实践，在历史顺序上紧接后来的国民革命，广东革命根据地的统一，首先是要扫平当年的叛军据点惠州，而自治的湖南，又是北伐的第一块绊脚石，因此，在革命话语中，两位都不折不扣地成了反面教材，堕入万劫不复的历史深渊”，也正因为如此，张鸣的这篇书评才命名为“失败的自治与必须正视的难题”。[5]
也就是说，在时下的宪政史叙述中，清末民初的地方自治尽管被寄予了很高的地位，相关研究也不绝于缕；但这种地方自治的宪政实践却无疑被认为是一种“失败的遗产”，当然这种“失败的遗产”也并非全无意义，至少可以作为发思古之幽情的一种寄托。而分析到这种地方自治的失败原因时，则多归咎于其时统治阶层如清廷的缺乏诚意，一个显著例证即是清廷虽然号称模仿日本的地方自治，但清廷统治阶级实力过于强大、地方自治缺少空间、清廷主导的“官治”色彩极为浓厚，而且将地方自治视为实行宪政之基础、凝聚民力的救国途径的制宪目的也被认为是具有严重政治不正确的宪政工具主义色彩，可颇具讽刺意味的，日本当时的宪政体制被称为是“大权政体”，以天皇为首的统治阶级之统治力量与政治权威远非慈禧、光绪辞世后四分五裂的清廷官场可比，日本的地方自治正是在废藩致县、统一财政等集权措施奠定政治、财政基础后才有计划、分步骤的实行的。
而且，民国初年关于联省自治、省宪的宪政论争和实践从头到尾都充满争议，如陈独秀就直接斥其为“联督割据”。客观的讲，无论是陈炯明、还是赵恒锡，其倡言联省自治，虽然确有在军阀混战的格局中乱世求存的目的，但也未尝没有保境安民、先治理好局部地方的想法，甚至其治下的地区，和其时民不聊生的大格局相比还多少有相对安宁的一面。而上述地方自治的倡言者，虽有割据之实，但绝无分裂国家的念头，缘何其政治努力失败，其本人又被打入历史洪流的万丈深渊呢？
或许，面对清末民初地方自治这一所谓“失败的遗产”之宪政悖论，我们还需要以一种新的视角加以审视，从百年中国政治、历史变迁的大视野中去审视宪政变迁，而非将其仅仅视为一种简单的地方治理模式视野或者集体权利保护方略；这种视角，就是国家建构的视角。接下来，笔者就从国家建构的视角出发，对清末民初地方自治这一“失败的遗产”中官制色彩过浓、地方自治作为宪政之基等以今日之地方制度、权利保护视角无法解释的现象加以解读，并以清末以来地方主义的滥觞、军绅阶层的兴起等为例，分析关诸清末民初地方自治之“何种地方、谁之自治”之政治实质的问题，进而探求清末民初地方自治成为“失败的遗产”之原因所在。
二、国家建构：理解清末民初地方自治的新视角
国家建构，或者说“建国”(state building)，，在西方政治发展史的叙述中，主要指的从传统国家(traditional country)到现代民族国家(modern nation state)的一种转变。在福山的同名著作中，国家建构被界定为“在强化现有的国家制度的同时新建一批国家政府制度”[6]，如果说福山的这种界定主要面对的是现代国家建立之后的一种完善与巩固（也由此可说明国家建构并非毕其功于一役的运动战，而是得时刻准备应对新的制度挑战的持久战）的话；那么，在政治发展史的语境中，国家建构这一概念的解释力实际上才得到了更大的发挥。
清末立宪中的颁布立宪性文件、设立资政院、咨议局、办理地方自治等措施，实际上也是中国从一个古老的王朝国家向现代民族国家的国家建构之路的开端。清末的统治阶层包括一直被后人所诟病的满洲亲贵中也颇有有识之士看到了民族国家兴起这一现代国家发展趋势。在1908年考察宪政大臣达寿就考察日本宪政情形所上的奏折中就这样写到：“今天下一国际竞争之天下也。国际竞争者，非甲国之君与乙国之君竞争，实甲国之民与乙国之民竞争也。故凡欲立国于现世界之上者，非先厚其国民之竞争力不可……立宪政体者，所以厚国民之竞争力，使国家能进而行帝国主义者也。”如达寿所言，秦皇汉武、甘英房杜式的良君贤相式“文治武功”在古代可行，在晚清却已失效，即是因为晚清中国所面临的世界格局，早不是几千年中国王朝变迁中所想象的天朝与四夷的格局，而是国家主义竞争的世界格局，即“外有国际竞争之剧烈、知非立宪而谋国民之发达、则不足以图存盖大势所趋，终难久抗”[7] 〔所以，清末的宪政运动，很大程度上还承载着另外一个使命，国家建构，即从原来的王朝国家转变为现代民族国家。
更进一步讲，“从晚清到民国，中国的政治、知识精英，一直在对中国的国家建设进行持续不懈的求索和努力，而且他们对此也有着清醒的自觉”[8] ，也就是说，二十世纪中国宪政史中所面临的一个中心主题，即是“建国”，虽然我们常常因此而认为近代中国宪政运动是背离了宪政“限政”之初衷，但其实在西方政治发展和法政学说长河中，“建国”又何尝不是一个重大的历史主题？因此，如果我们从国家建构（“建国”）这一视野出发，或许就会对清末民初地方自治风潮中看似不可理解的一些宪政悖论有着更为妥帖的理解。
在清末地方自治风潮中，尽管朝野上下对地方的理解不无差异，但多将地方自治视为凝聚民力、塑造政治认同，加强国家竞争力的一种有效手段，也进而将地方自治视为实现宪政的首要任务。如出使各国考察政治大臣载泽等奏“在英考察大概情形暨赴法日期折”时就指出，“至其一国精神所在，虽在海军之强盛，商业之经营，而其特色实在于地方自治之完备……以地方之人，行地方之事，故条规严密，而民不嫌苛，以地方之财，供地方之用，故征敛繁多，而民不生怨”[9]，即认为西方国力强盛的真正原因并不仅仅在于军事、商业等因素，而和其地方自治制度能熟悉民情、积聚民力有关。工部左侍郎、江苏学政唐景崇在《奏请预备立宪大要四条折》中也提出，“一曰地方自治政策，所以培成立宪基础，乃今日最宜注重者也。查东西各国商业之发达、制造之精巧，……无不秩然有序，进步文明，何哉，唯其民间富于地方自治力尔” [10]，即通过实行地方自治，可以充分挖掘民力，也正因为如此，“我皇太后、皇上仿行宪政，亦必以地方自治为根基”[11]。如果说上述将地方自治视为凝聚民力进而增加国际竞争力的言论是因为官员所奏而有“屁股决定脑袋”的嫌疑的话，那么其时士人们对于地方自治又是如何理解的呢？早在戊戌维新之时，严复、谭嗣同、梁启超等人就将行地方自治作为开民智、鼓民力、新民德的独特途径，即“就天下万国比较之，大抵其地方自治之力愈厚者，则其国基愈巩固，而民愈文明”；[12]而到了1900年代之后，随着中国救亡图存局势呼声的高涨，地方自治作为救亡之道更是由早先维新论者的率先倡导演变为社会各界的强烈呼吁；一时间，倡言地方自治、译介西方地方自治相关学理、制度成为其时报刊出版物的热中之热。例如，当时的士人们尽管将兴办实业、发展教育、地方自治均视为增强国力的重要手段，但在这三者之中，地方自治却被认为是实业强国或教育强国的基础，[13]如论者认为，“吾民族欲发达其实业，而持中国人之中国一语，为保国保种之目的者，非亟亟趋向于地方自治之规模而进行不可。地方自治者，为今日世界立国之基础。地方自治制最完全者，实业必最隆起，其国力必最强盛”[14]，而教育尽管同样为强国之本，但普及教育所需要的人员、经费等要素则同样需依赖于地方自治，因此，“盖救今日之中国，无论不能实行，如变法、如维新、如复海军、如兴学校，盖已成为泡影之即行之，亦常有不及之势矣。然则舍地方自治之外，诚何以哉？” [15]
因此，认为中国之弱在于无立宪，立宪难成因为民智未开，民智未开所以需要教化，教化的方式是通过地方自治办新学即所谓塑造国民，地方自治还可起到沟通中央与地方、国家与社会的作用等观点，堪为当时朝野共识。上述观点，在我们今天看来，可能背离了地方自治作为中央与地方分权之宪政原理的初衷，甚至有明显的宪政工具主义的色彩，同时也是作为一种地方治理制度的地方自治之不能承受之重；但是，如果考虑到当时之所以对于地方自治寄予如此厚望，很大程度上是因为面临的救亡图存之现实格局，就或许对先哲们的思考有一同情的理解，而非一味责备其思考宪政学说引介和宪政制度设计的功用取向。更为重要的是，其时中国宪政变迁的核心任务，实际上就是实现从古老的王朝国家向现代民族国家的转变，即国家建构；清末立宪，正是通过宪政性文件的宣示、地方治理制度的变革、平满汉畛域等一系列宪政举措来塑造共同的政治认同、整合国家力量，进而在激烈的国际竞争格局中立于不败之地。因此，通过地方自治来凝聚民力，进而增强国家竞争力，可以说是当时帝国主义竞争国际大背景下一种再正常不过的想法，而且也是民族国家这种新兴的国家权力组织体制相比于王朝国家之竞争力优势所在。
另外，我们今天所诟病的清末地方自治失败的最主要原因即是官治色彩过浓，但现代民族国家与古典王朝国家相比，一个显著特点即是现代民族国家“是统治的一系列制度模式，它对业已划定边界（国界）的领土实施行政垄断，它的统治靠法律以及对内外部暴力工具的直接控制而得以维护”[16]，即现代国家和古典王朝国家相比，本身就具有权力的垄断性和集权性，建立现代国家，从某种意义上来讲，正是改变原来那种天高皇帝远的松散治理格局。诚如汪晖所指出的，“早期王朝的统一性承认各民族和各地域的多重政治结构和文化认同，而清末以降的国家建设则致力于将多重社会体制纳入一个相对单一的政治构架”，即实现整个国家的政治整合……从现代化的角度来讲，这既是一个伟大的历史进步，因为没有一个权力集中的国家就无法实践工业化的目标，也无法抗拒殖民主义和外来侵略，形成社会的自主性……特别值得注意的是，晚清政治改革包含了分权改革与地方自治的因素，但这一分权和地方自治是以制度的统一性和主权的单一性为前提的，从而有别于帝国时代的制度与法律多元主义”[17]。所以，地方自治，并不意味着绝对的分权，而是必须承认制度的统一性和主权的单一性，也必须符合其时“国家建构”的整体方案和目标，而既然是“国家建构”，自然得有统一的领导机关，在当时，这个领导机关就是清廷；而且清廷无论是对于地方自治先在局部地区进行地方试验、然后再推之全国的整体计划安排，以及府、县、乡地方自治兴办的具体举措，都有较为详备的安排和周期。另外，我们从当时筹办地方自治的一些具体举措来分析，兴办新式学堂、设立民政机构、废除迷信、吸食鸦片等陋习，同样也是破除陋习、实现现代文明生活模式的一种举措，更是古老的中华帝国迈向现代化的必由之路。因此，把清末地方自治失败的原因归咎于官治色彩过浓，一方面有失同情的理解，另外一方面也是对现代国家构建之道的缺乏了解。
实际上，清末民初的地方自治本身，即具有显明的国家建构意蕴。政学两界旨在通过地方自治实现国家统一、地方安宁之梦想，即就意味着此时的地方自治，显然并非一种单纯的地方治理制度或者权利保护模式，而是一种“建国”蓝图的体现。清末地方自治风潮中各省的所谓“自立”说，即是救亡图存大背景下对中央政府无能的失望而产生的一种模仿西方国家建国模式的政治主张，如欧榘甲的《新广东》提出，“故窥现今之大势，莫如各省先行自图自立，有一省为倡，有一省为之倡，则其余各省，争相发愤，不能不图自立。各省既图自立，彼不能自立之省，必归并于能自立之省。省省自立，然后公议建立中国全部总政府于各省政府之上，如日耳曼联邦、合众国联邦之例，即谓权中国自立可也”，[18]〔这种“自立”，自然并非真正的“独立”，而是在“泛言中国，各存观望而无实志”的现实境遇下的“一省自立即为中国自立”；其他如新湖南、新浙江等主张，皆莫不如是。民国时期沸沸扬扬的联省自治风潮，实际上同样也是当时基于外有列强环伺机、内有军阀割据的政治环境下一省先行自治，然后再通过联邦制来实现国家真正统一的一种“建国”方略；1916年袁世凯称帝失败病亡之后，广大人民原以为民主共和制度会得以恢复，结果情况反而更为糟糕，由于此时统治中国的北洋系丧失了一个公认的政治权威而四分五裂，中国陷入了军阀混战的格局,学者们在饱受军阀混战痛苦之余,看到国内没有一支力量足以统一全国,便提出了通过联省自治,实行联邦制,实现国家统一的设想。[19]例如，当时亲自担任湖南省宪法起草委员会主席、湖南省政务院院长，负责起草湖南省宪的著名史学家、政治学家李剑农，其关于联省自治的代表论述题名即为《民国统一问题》（三篇）[20]，李氏认为，“民国统一的进行程序，以制定联邦宪法为起点、以废去督军为止境；逆说为欲废督必先裁兵、欲裁兵必先统一、欲统一必先确定联邦制”。虽然当时废督口号喊得很凶，但如不真正裁军废督只能流于形式，而要裁军，退伍士兵的安置便成为一大民生难题，所以“除了承认各省一部分的自治权使各省人士保留相当的自治活动”（即采取联邦制），中国要想真正统一、达到裁兵废督不过是一个梦想罢了”[21]。也即是说，地方自治权的保留，依赖于联邦制的国家结构形式塑造，而国家真正统一的实现，又是通过地方先行自治，然后各省联合的方式，正因为如此，此时的地方自治，显然并非一种简单的地方治理制度或者权利保护模式，而是实现国家统一的一种政治方略，进而具有显明的国家建构意蕴。
上文从国家建构的视角出发，分析了清末民初地方自治中的地方自治被视为宪政之基的宪政工具主义、清末地方自治的官治色彩、民国联省自治本身的“建国”意蕴等问题，以求对清末民初的地方自治有着一个更为妥帖的理解；但并未解决一个问题，即清末民初地方自治缘何最终成为“失败的遗产”？而要回答这一问题，实际上就要从其时地方自治中地方主义与国家建构的内在悖论、军绅体制这一“谁之自治”之政治实质与宿命等问题谈起，接下来，笔者就将对此进行细述。
三、 地方主义与国家建构：清末民初地方自治的内在悖论
清末民初地方自治的相关主张与实践，尤其是民初联省自治的宪政实践，本身不失为一种国家建构的方案或者蓝图，但这种方案或蓝图缘何沦为“失败的遗产”，恐怕和地方自治尤其是联省自治背后滥觞的地方主义思潮与国家建构的复杂关系有关，甚至可以说，正是这种地方主义与国家建构之间的复杂关系，构成了清末民初地方自治风潮中始终无法克服的内在悖论。
清末民初地方自治的主张与实践，充溢着直白、无忌的地方主义观念。如前文所引的欧榘甲《新广东》一文，就直言不讳的宣称：“广东者，广东人之广东也，广东人其力行，广东于是乎自立，为各省倡，为南部独立国与万国并”[22] ，且认为广东有其他省所无法比拟的人才、财力、地势、人口等优势；广东如此，其他省也自不甘人后，如新浙江、新云南、新河南等，莫不鼓吹本省优于他省之观念。可以说，这种地方主义的观念，在清末民初的宪政实践中打上了深刻的烙印，从洋务运动时期地方率先兴办实业、到戊戌维新时期各种地方学会的建立，一直到辛亥革命时期无论是康梁保皇派内部还是同盟会团体内部由于省籍意识而导致的不合与争斗[23]，一直到民初联省自治时期以“本省人办本省之事”拒绝中央政府对于省行政长官的任命，均可见这种地方主义的影响。举一个很简单的例子，联省自治的重头戏浙江省宪中，把持浙江军政实权的军阀卢永祥，为了获得“本省人办本省之事”之合法性确认，自认原籍浙江，与宁波大姓卢姓家族联系，并取得族谱之资格，以符合“浙人治浙”的原则，甚至直到南京国民政府成立之后，掌握国民党军政大权的蒋介石，仍然为国民党内粤籍大佬们的盘根错节而烦闷不已。[24]
这种“自立”说或者“省籍意识”所体现的地方主义，尽管并非脱离中国而独立，而是先图一省自治然后联合以实现宪政，而且地方认同与国家认同很多时候并非截然对立；但在清末民初，这种过强的地方主义意识实际上确实损害到了中央权威和国家认同。而国家建构在思想文化意义上来讲，其核心就在于国家认同，尤其是考虑到清末民初中国从古典王朝到现代民族国家的政治转型之路刚刚开始国家认同尚显脆弱的历史背景，这种地方主义与国家建构之间的内在悖论就更值得玩味。
清末民初地方主义思潮之现实制度土壤，则可追溯到洪杨事变以来的中央与地方关系乱局。其时，清廷的绿营早已废弛不堪而无战力，中央财政也由于要赔偿西方侵略者而极为窘迫，因此，不得不让各省自行招募团练之兵，且一切饷源均需自行筹募，正是在这种背景之下，督抚取得了独当一面的军权和足以和户部分庭抗礼的财权，再加上由于平定战事需要的非常情况必须大量破格用人，一时地方官的候任人选多出于督抚之幕府，官幕交相输传，进而黜陟之权日渐操之于督抚之手[25]正因为如此，李剑农先生将洪杨之变视为近代中国政局的转折，按其观点，“清政府地方势力在洪杨战役期中的变化,不外两点:一是地方督抚取得军事上的实权,其势渐重;二是军队由单元体化为多元体,中央失去把握之权”。洪杨之变后，具有中兴名臣之美誉的曾国藩、李鸿章、左宗棠等人挟平定太平天国、挽救清王朝的克里斯玛权威，掀起了近代中国的改革序幕，当时虽然中央政府设立了总理衙门、同文馆等新式机构,但具体的改革事务则多是由这些沿海省份之督抚推动的，效果也主要见于这些省份。而既然要兴办洋务，所需要的人才、经费等要素，又不得不仰仗于地方士绅，也因此增加了“地方人办地方事”之地方意识自豪感与合法性确立，及至甲午战后，中国面临前所未有的救亡图存格局、广东等地又对西方殖民主义的侵略有切身感受，对中央政府维护国家安全失望进而寄希望于地方先保全自身的地方自治、自立念头便油然而生。[26]
清末这种地方主义的滥觞与中央地方关系中地方势力坐大的所谓“外重内轻”，虽然有利于激发地方官员、士绅们兴办地方自治的热情，但毕竟有损于中央政府的权威，更谈不上国家政治资源和实力的有效整合和现代国家体制的建立。因此，清末立宪中改革中央、地方官制、地方自治等举措，正是试图通过立宪来实现建立一种集权化的现代国家体制；只是地方权力坐大已久，又有“地方自治”之宪政学理的政治正确，如何改变其时的中央地方乱局、实现现代国家的整合，便需要高超的政治智慧。正因为现代国家的权力实际上一种集权化、垄断化的权力，所以在清廷中央看来，“地方自治”一源于“中央统治权”，二为“官治之补充”，其目的则在于通过地方自治积聚民力进而增强国力以立足于帝国主义的竞争时代；同时，建立一个现代国家，也必须改变现有地方坐大、中央政令不畅的混乱格局。所以，清廷官方所公布的《城镇乡地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》等宣示地方自治的权威宪政性文件之所以未将省作为地方自治的一级单位，除了和当时国人对于“省”在中央与地方关系中的认识颇为模糊有关，恐怕也和试图削减地方督抚之权力而不给予其“地方自治”之权力合法性不无关系[27]。实际上，在民国时期，关于“省”的自治地位同样也是争议不断，孙中山之所以在“建国大纲”中将地方自治的单位界定为县，恐怕也和这种强县弱省的“推恩”思路有关。而地方督抚们此时，已经有了地方士绅所提供的“地方自治”、“中央与地方分权”之“绝对政治正确”的西方先进宪政学理作为理论武器，清末立宪中各省所成立的咨议局，因为被认为是代表了地方民意、也是实行地方自治的当然机关，更是与督抚们互相联合而成为对抗清廷收回督抚权力的一种“合法化堡垒”。[28]
