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正确认定“应当知道具体行政行为内容” 中的“应当知道”



一、案情
2001年1月17日，四川海龙实业有限公司(后更名为四川派派新材料科技有限公司) 与绵阳富乐水电建筑工程有限公司签订《建设工程施工合同》，其中因办公楼工程存在严重质量问题和拖欠工程款问题，绵阳富乐水电建筑工程有限公司于2003年9月5日向绵阳市涪城区人民法院起诉四川派派新材料科技有限公司，诉请判决被告支付工程款98万元；赔偿停工、窝工等损失3.3万元以及违约金。在一审举证期内，原告绵阳富乐水电建筑工程有限公司遂找到绵阳市建设工程质量监督站在其打印好的《富乐水电建筑工程有限公司关于四川派派新材料科技有限公司库房及办公楼质量验收的情况说明》上签署了“办公楼主体工程通过了验收，情况属实”，并加盖了绵阳市建设工程质量监督站的公章后，并提交给涪城区法院，拟证明其修建的办公楼主体工程质量是合格的，被告应当支付工程款。
一审法院认定被告辩称办公楼工程存在严重质量问题，与绵阳市建设工程质量监督站出具的“办公楼主体工程通过了验收”的证明相矛盾，遂判决被告支付工程款79.892997万元和利息。四川派派新材料科技有限公司不服一审判决上诉至绵阳市中级人民法院。
绵阳市中级人民法院审理后认为，绵阳市建设工程质量监督站是负责绵阳市范围内建设工程质量监督的权力机构，2003年7月14日给被上诉人出具的“办公楼主体工程通过了验收，情况属实”，并加盖了单位印章，是绵阳市建设工程质量监督站法人行为。上诉人主张办公楼工程存在质量问题不予采信。2005年11月7日绵阳市中级人民法院作出(2005)绵民终字第446号民事判决:驳回上诉，维持原判。
二、一审
2006年12月26日，四川派派新材料科技有限公司以绵阳市建设局和绵阳市建设工程质量监督站为被告向绵阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该行政行为。
绵阳市建设局辩称: 其不是本案适格的被告，因为绵阳市建设工程质量监督站是根据《四川省建筑管理条列》的授权进行的，建设局与本案无关。
绵阳市建设工程质量监督站辩称: 一、质监站的行为并非行政行为，仅仅是一个证明行为。二、质监站行使的是对验收决定的监督权，而不是验收权，只要建筑质量不危及结构质量安全，验收程序合法，质监站就认为验收结论是合格的。三、在2003年9、10月份原告在绵阳市涪城区法院进行民事诉讼时就知道该行政行为的具体内容，而直到现在才起诉，早已超过了起诉期限。
绵阳市中级人民法院经审理后认为，绵阳市建设工程质量监督站在《富乐水电建筑工程有限公司关于四川派派新材料科技有限公司库房及办公楼质量验收的情况说明》上签署“办公楼主体工程通过了验收，情况属实” 这一行为，系履行绵阳市建设工程质量监督管理职责过程中的行政确认行为，属人民法院行政诉讼受案范围，且该行政行为的可诉性亦被生效的人民法院裁判文书所确认，四川派派新材料科技有限公司是本案诉讼的原告主体资格。依据《建设工程质量监督条例》、《四川省建筑管理条列》的相关规定，在绵阳市城市规划区内对建设工程质量实施监督管理职责的部门是绵阳市建设局，质监站接受建设局的委托，在绵阳市城市规划区内履行建设工程质量监督管理职责过程中作出的具体行政行为所产生的法律后果，依法应由建设局承担，故建设局系本案适格的被告。
本案中，四川派派新材料科技有限公司最迟在2004年10月底之前就已知道了该具体行政行为的内容，提起行政诉讼的最后期限应为2006年10月底。但四川派派新材料科技有限公司于2006年12月26日才向绵阳市中级人民法院提起行政诉讼，已超过起诉期限，其起诉依法应当驳回。
2007年9月12日，绵阳市中级人民法院作出(2007)绵行初字第7号行政裁定:
驳回原告四川派派新材料科技有限公司的起诉。
三、二审
四川派派新材料科技有限公司不服一审判决，委托成都律师冯明超为二审诉讼代理人，提出如下上诉理由:
首先，起诉期限从法人知道具体行政行为的内容时起算，这里的“知道具体行政行为的内容” 是指行政行为的内容是具体、清楚、明确的，要具有唯一性、确定性。绵阳市质监站出具的“办公楼主体工程通过了验收，情况属实”，因其内容只说了“办公楼主体工程通过了验收”，验收的结果是否合格？不明确、不具体。绵阳市中级法院（2005）绵民终字第446号民事判决认定“办公楼主体工程通过了验收” 的 准确的含义就是“合格”，因此起诉期限应当从判决生效的2005年11月7日开始计算，没有超过法定期间。
其次，四川派派新材料科技有限公司民事案件一审代理人于2004年10月21日以代理词的方式对该事实进行自认，只能证明其代理人知道该事实，但代理人的授权范围不包括行政诉讼，代理人所产生的代理行为仅对所代理的民事案件产生相应的法律后果，不能倒推上诉人知晓该行政行为，一审法院以代理人2004年10月21日知道该行政行为的内容作为起诉计算起点是错误。
第三，2006年6月底，四川派派新材料科技公司收到回复后认为绵阳市质监站在工程存在六大质量问题的情况下，仍不撤销其行政行为；又再次申诉，要求撤销其行政行为。绵阳市质监站答复: 绵阳市政工程勘测设计院认为工程符合设计，故不能撤销；建议四川派派新材料科技公司先向设计院反映，如果设计院认为工程不符合设计，才可能被撤销，因此在2005年11月收到绵阳中院终审判决起到2006年8月期间，行政机关一直在对四川派派新材料科技公司的申诉进行处理之中，依据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若于问题的解释》第四十三条“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不应计算在起诉期内” ，故上诉人的起诉期限没有超过法定期间。
四川省高级人民法院公开开庭审理后认为，本案争议的焦点一是市建设局是否是本案适格被告，二是派派公司的起诉是否超过法定的起诉期限。关于市建设局是否是本案适洛被告的问题，2000 年1月30日起施行的国务院《建设工程质量管理条例》第四十六条第一款规定“建设工程质量监督管理，可以由建设行政主管部门或者其他有关部门委托的建设工程质量监督机构具体实施”。中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告”。本案中，质监站受市建设局的委托具体实施建设工程质量的监督管理，其作出的具体行政行为所产生的法律后果，依法应由市建设局承担，故市建设局是本案适格被告。
关于派派公司的起诉是否超过法定起诉期限的问题，《若干解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，质监站于2003年7月14日在《情况说明》 上签署意见后，现无证据证明质监站曾告知派派公司，派派公司不知道质监站作出该具体行政行为的内容及起诉期限。虽然派派公司此后在参加相关民事案件的审理过程中，最迟于2004 年10 月底之前，知道了质监站签署意见这一行为，但在2005 年11 月7 日绵阳市中级人民法院作出（2005）绵民终字第446号民事判决后，派派公司才知道这一行为系质监站的法人行为，无法通过民事诉讼来解决这一行为产生的纠纷。故从2004年10月至2005 年11月7日这一期间，由于不属于派派公司自身的原因被耽误，不应计算在起诉期间内，派派公司的起诉期限应从2005年11月8日开始计算。因此，派派公司于2006年底向人民法院提起行政诉讼时，并未超过2年的起诉期限。一审裁定认为派派公司的起诉已超过2年的起诉期限，属于认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。依照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十三条、第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销四川省绵阳市中级人民法院（2007）绵行初字第7号行政裁定；
二、指令四川省绵阳市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
四、评析
行政诉讼的起诉期限应当从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为的内容时起算，如何认定“应当知道” 学术界争议颇多。笔者认为这里的“应当知道” 与“具体行政行为的内容” 密不可分。首先，“具体行政行为的内容”是指行政行为的内容要具体，必须是明确、准确的，要具有唯一性、确定性，才具有可诉性。“应当知道” 是法官根据已有事实的一种推断，并非是简单的“看到”，应当与具体行政行为内容是否明确、是否对相对人的权利产生影响相结合，综合判断推定应当知道的时间。由于建设工程质量验收不同于其他产品的验收，有其特殊性、复杂性。按2000年1月新的《建设工程质量监督条例》的规定，建设工程质量是否合格，要由建设单位组织设计、施工、规划、环境、消防等单位，分别进行验收，参与验收的单位各自确定所验收的项目是否合格，质监站只对验收程序是否合规进行监督，建设单位将参与验收单位的验收情况报质监站备案即可。按旧的《建设工程质量监督条例》质监站将参与验收单位的验收汇总后再由其作出是否合格的结论。因此，绵阳市建设工程质量监督站出具的“办公楼主体工程通过了验收”，并不代表工程质量就一定合格，一审时质监站也进行了同样的陈述，这样理解符合《建设工程质量监督条例》对工程质量验收程序的规定。问题的关键在于绵阳市中级人民法院认定“办公楼主体工程通过了验收，情况属实” 的准确含义就是工程质量“合格”之义，因此在二审民事案件判决作出后，绵阳市建设工程质量监督站出具的“办公楼主体工程通过了验收”的行政行为对当事人的权利产生了影响，符合“行政诉讼法解释”第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人…，可以提起行政诉讼” 的规定，绵阳市中级人民法院认定该行政行为的可诉性亦被生效的人民法院裁判文书所确认，派派公司是适格的原告。四川省高级人民法院认定派派公司的起诉期限应从2005年11月8日开始计算，派派公司于2006年底向人民法院提起行政诉讼时，并未超过2年的起诉期限，是正确的。

作者: 冯明超
2008年5月1日

提示: 查阅、下载“四川省高级人民法院行政裁定书”文本，可以在百度网页上搜索“冯明超” 或“（2008）川行终字第6号四川省高级人民法院行政裁定书” ；也可拔打028--88057681，13980999179索取。

江苏省徐州市人民政府


徐州市城市排水许可管理办法



(1996年7月31日徐州市人民政府第24号令发布 1998年1月17日徐州市人民政府第46号令修改)



第一条 为加强城市排水管理，保障城市排水设施安全和正常运行，根据国家和省有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条 凡直接或间接向本市城市规划区内排水设施排水的单位和个体经营者(以下简称排水户)，均应遵守本办法。

第三条 本办法所称城市排水设施，是指接纳、输送城市污(废)水和雨水的管网、沟渠、河道(市区段)、泵站、污水处理厂。

第四条 徐州市市政公用事业局是城市排水的行政主管部门(以下简称排水主管部门)，其所属的排水监测机构负责对排水户的水质、水量进行监测和排水许可的日常管理工作。

第五条 排水户排放污(废)水的水质必须符合国务院《污水综合排放标准》、建设部《污水排入城市下水道水质标准》和本市规定标准。

第六条 排水户在排水前须持下列资料向市排水监测机构申请办理排水许可登记手续：

(一)排水许可申请表；

(二)排放水的水质资料；

(三)排放水的水量资料；

(四)自建排水设施资料。

第七条 市排水监测机构应当自收到排水户的排水申请之日起一个月内提出审查意见，由排水主管部门按照下列情况办理：

(一)符合排放标准的，发给《排水许可证》(以下简称《许可证》)，《许可证》的有效期限为五年；

(二)未达到排放标准，但对城市排水设施安全正常运行不构成危害或因工程施工等原因需要临时使用城市排水设施的，可以发给《临时排水许可证》(以下简称《临时许可证》)，《临时许可证》的有效期限为二年，因施工需要发给的《临时许可证》的有效期限不得超过施工期限；

(三)不符合排放标准，对城市排水设施可能造成损坏或危及人身财产安全的，不发给《许可证》、《临时许可证》。确需排水的，发给《特许排水许可证》，排入指定的排水设施，《特许排水许可证》的有效期限为一年。

第八条 具备自行监测条件的排水户，应定期监测并按规定向市排水监测机构报送有关排水水质和水量数据资料，接受市排水监测机构对排水监测工作的指导和监督。不具备自行监测条件的排水户，应将排水监测工作委托有排水监测资格的机构监测。

第九条 排水户应当按照《许可证》、《临时许可证》、《特许排水许可证》的规定排水，并按规定缴纳城市排水设施使用费，严禁无证排水。

第十条 凡新建、扩建、改建工程需要接通城市排水设施或改变城市排水条件的排水户，须经市排水监测机构审查批准后进行有关接管工程的设计和施工。

第十一条 因暂时未达到排放标准而领取《临时许可证》的排水户，应当在《临时许可证》有效期限内治理达标，并双倍缴纳城市排水设施使用费。

第十二条 因工程施工临时排水而领取《临时许可证》的，由施工单位按照工程总造价的1%缴纳使用城市排水设施押金后方可接管排水。工程竣工十日内，施工单位应将临时接管设施拆除，保证排水设施畅通，市排水监测机构验收后退还其押金，未按规定恢复排水设施的，没收押金，用于排水设施疏通或修复。

第十三条 城市排水设施使用费实行“专款专用”原则，专项用于城市排水设施的建设、养护、维修，不得挪作他用，财政、审计部门应当定期进行监督。

第十四条 有下列情形之一的排水户，应当提前十五日申请办理排水条件变更手续，经排水主管部门批准后方可变更排水条件：

(一)日排水量增加20%以上的；

(二)主要污染物种类变化或浓度提高的；

(三)水质发生变化，且不符合本办法第五条排放标准的；

(四)排水方向、方式、方位、高程等发生变化的；

(五)其他排水条件变更的。

因紧急原因变更排水条件的，排水户应当采取防范措施，并对造成的损失负责。变更排水条件后三日内应当向市排水监测机构报告。

第十五条 排水许可证规定的有效期满后需要继续排水的排水户，应当在排水许可证有效期满前二个月内向市排水监测机构提出换证申请。市排水监测机构及排水主管部门按本办法第七条规定办理。

第十六条 排水户应当妥善保管排水许可证件及有关排水监测记录资料，并不得涂改、出借、擅自销毁，遗失的应当在十日内向发证部门报告。

第十七条 排水户应当按照规定时间办理排水许可证件年检手续。

第十八条 排水主管部门对有下列情形之一的排水户，视其情节轻重，给予警告、责令限期改正或补办手续处理，并可以处以三百元以上五百元以下罚款：

(一)未按照规定办理排水许可证手续或未按时进行排水许可证件年检的；

(二)未按照规定报送排水监测资料的；

(三)遗失排水许可证件及有关排水资料未按照规定报告的；

(四)因紧急原因变更排水条件后未按照规定报告的；

(五)《许可证》、《临时许可证》、《特许排水许可证》期满未换取新证继续排水的。

第十九条 排水户有下列情形之一的，由排水主管部门或者其委托的机构责令改正，并可处以警告或者五百元以上一千元以下罚款：

(一)自行终止排水监测，又未委托有排水监测资格的机构进行监测的；

(二)谎报、拒报排水资料或涂改、出借、销毁排水许可证件的；

(三)阻挠、拒绝排水监测人员现场检查、监测或提供虚假情况、资料的；

(四)无证排水且水质不符合本办法第五条规定标准的；

(五)拒绝缴纳城市排水设施使用费的；

(六)未经排水资格审查批准，擅自接通排水设施或变更排水条件的。

第二十条 对擅自接通城市排水设施、变更排水条件未采取防范措施及不按照指定排水设施排水，造成侵害城市排水设施和人身财产安全后果的排水户，排水主管部门或者其委托的机构可注销其排水许可证，责令赔偿损失，并可处以罚款，对非经营活动的，处以一千元以下罚款；对经营活动的，处以一万元以下罚款；同时提请有关部门追究单位负责人和直接责任人的行政责任，构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。

第二十一条 市排水监测工作人员应当依法行政，对滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由排水主管部门追究有关人员行政责任，构成犯罪的移交司法机关追究刑事责任。

第二十二条 排水户对应当许可排水而不办理排水许可手续的或对行政处罚决定不服的，可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》或《行政复议条例》规定提起行政诉讼或申请行政复议。逾期不提起行政诉讼也不申请行政复议，又不履行行政处罚决定的，由作出行政处罚的机关申请人民法院强制执行。

第二十三条 本办法施行前已经使用城市排水设施的排水户，应于1996年10月1日前向市排水监测机构申请办理排水许可登记手续。

第二十四条 本办法由市市政公用事业局负责解释。

第二十五条 本办法自发布之日起施行。