常州市人民政府关于颁发常州市测绘管理办法的通知
江苏省常州市人民政府
市政府关于颁发常州市测绘管理办法的通知
常政发〔2009〕133号
各辖市、区人民政府，市各委办局，市各公司、直属单位：
现将《常州市测绘管理办法》颁发给你们，请认真贯彻执行。
二○○九年九月八日
常州市测绘管理办法
第一章 总则
第一条 为加强测绘活动管理，规范测绘市场秩序，提高测绘为经济建设、社会发展和国防建设服务保障的水平，促进测绘事业发展，根据《中华人民共和国测绘法》、《江苏省测绘条例》等有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 本市行政区域内测绘活动的管理，适用本办法。
本办法所称测绘活动，是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动。
第三条 市、辖市国土资源管理部门是本市测绘行政主管部门，对本行政区域内的测绘活动实施统一监督管理。其他有关部门按照职责分工，负责本部门有关的测绘工作。
第四条 在测绘管理、科研或永久性测量标志保护工作中取得显著成绩的，由市、辖市人民政府或测绘行政主管部门按照国家有关规定给予表彰或奖励。
第二章 测绘资质、资格与测绘市场
第五条 从事测绘活动的单位应当依法取得测绘资质。个人和未取得测绘资质证书的单位不得从事测绘活动。
受省测绘行政主管部门委托，丙、丁级测绘资质申请由市测绘行政主管部门受理，报省测绘行政主管部门批准。
测绘资质实行年度注册制度。受省测绘行政主管部门委托，市测绘行政主管部门负责丙、丁级测绘资质年度注册。
第六条 在测绘活动中从事技术设计、实地测量、制图和建立地理信息系统等工作的专业技术人员应当按照国家规定取得相应的执业资格。
测绘人员进行测绘活动时，应当持有测绘作业证件。
受省测绘行政主管部门委托，市测绘行政主管部门承担测绘作业证件的受理、审核、发放、注册核准等工作。
任何单位和个人不得妨碍、阻挠测绘人员依法进行测绘活动。
第七条 测绘单位不得超越资质等级许可的范围从事测绘活动，不得以其他测绘单位的名义或者允许其他单位以本单位的名义从事测绘活动。
测绘项目实行承发包的，测绘项目的发包单位不得向不具有相应测绘资质等级的单位发包或者迫使测绘单位低于测绘成本承包。
测绘单位不得将承包的测绘项目转包；依法分包的，分包业务量不得超过国家有关规定，接受分包的单位不得将测绘项目再次分包。
第八条 使用财政性资金达到政府采购限额标准以上的测绘项目,应当实行政府采购；依法必须实行招投标的其他测绘项目，应当依照有关法律、法规的规定实行招投标。涉及国家安全、国家秘密等不适宜招投标的测绘项目可以不实行招投标。
市、辖市测绘行政主管部门会同发改等部门，按照有关法律、法规的规定，对本行政区域内测绘项目的招投标活动进行监督管理。
采用公开招标的测绘项目，招标人应当发布招标公告。本行政区域内依法应当招标的测绘项目，招标人在招标实施前应当将招标文件提交项目施测地测绘行政主管部门。
第九条 单项合同金额在五万元以上的测绘项目的承揽单位应当在测绘合同签订之日起十五个工作日内，按项目备案权限进行备案。
第三章 基础测绘和其他测绘
第十条 市、辖市测绘行政主管部门负责管理本级基础测绘，主要包括：
（一）建立与更新本行政区域内四等以上平面、高程控制网和空间定位网；
（二）测制、更新本行政区域内1：500、1：1000、1：2000比例尺地图、影像图及其数字化产品；
（三）建设本行政区域内基础地理信息系统，建立与维护数据库；
（四）编制与更新本级行政区域图；
（五）省测绘行政主管部门和市人民政府确定的其他基础测绘。
第十一条 基础测绘是公益性事业。市、辖市人民政府将基础测绘纳入国民经济和社会发展规划，并将基础测绘所需经费纳入财政预算。
第十二条 市、辖市测绘行政主管部门会同发改、财政、规划等部门，根据国家和上一级人民政府的基础测绘规划和本行政区域内的实际情况，组织编制本行政区域的基础测绘规划，报本级人民政府批准，并报上一级测绘行政主管部门备案。
市、辖市测绘行政主管部门会同发改、财政、规划等部门，根据本行政区域的基础测绘规划以及当年经济建设和社会发展的实际需要，编制基础测绘年度计划，并报上一级测绘行政主管部门备案。
基础测绘规划、计划调整必须报原批准机关批准。
第十三条 市、辖市基础测绘成果更新周期为三至五年。
第十四条 从事测绘活动，应当使用省测绘行政主管部门指定的国家测绘系统和测绘基准。
因建设、城市规划和科学研究的需要，确需建立相对独立的平面坐标系统的，由省测绘行政主管部门批准，并与国家坐标系统相联系。
第十五条 测绘行政主管部门应当加强本行政区域地理空间信息基础框架建设与管理。
数字区域地理空间信息基础框架建设和财政投资建立的地理信息系统，应当采用符合全市统一标准的基础地理信息数据。
第十六条 不动产权属测绘应当执行国家有关测量规范和技术标准，并符合国家的有关规定。对房产测绘有异议的，可以委托国家认定的房产测绘成果鉴定机构鉴定。
水利、能源、交通、通信、市政、资源开发和其他领域的工程测量活动，应当按照国家有关的工程测量技术规范进行，并接受测绘行政主管部门的监督管理。
第四章 测绘成果
第十七条 测绘成果依法实行汇交制度。受省测绘行政主管部门委托，市测绘行政主管部门组织实施本行政区域测绘成果汇交和保管工作。属于基础测绘项目的，应当汇交测绘成果副本；属于非基础测绘项目的，应当汇交测绘成果目录。
测绘项目出资人或者承担国家投资的测绘项目的单位，应当自测绘项目验收完成之日起三个月内，依法向市测绘行政主管部门汇交测绘成果副本或者目录。受委托的部门应当在每年三月底以前向市测绘行政主管部门汇交上一年度的测绘成果副本或者目录。
市测绘行政主管部门应当定期编制测绘成果资料目录，并向社会公布。有关单位和个人需要查询测绘成果的，测绘行政主管部门应当提供便利。
第十八条 市测绘行政主管部门负责本行政区域内的测绘成果保密工作，负责基础测绘成果及其他有关专业测绘成果的接收、搜集、整理、储存和提供使用。
领用保密测绘成果的单位应当定期将测绘成果的保管、使用情况报测绘成果所在地测绘、保密主管部门备案。
销毁保密测绘成果应当报提供该成果的部门备案。
第十九条 市测绘行政主管部门、测绘成果使用单位应当采取措施保障测绘成果的完整和安全。
对提供使用的测绘成果，使用单位不得擅自复制（数字化）、转让、转借。确需复制（数字化）、转让、转借测绘成果的，必须经该测绘成果提供部门批准或者所有权人同意。
第二十条 使用财政资金完成的测绘成果，用于国家机关决策和社会公益性事业的，应当无偿提供。无偿使用测绘成果的单位，不得将该测绘成果用于营利活动。
第二十一条 测绘单位应当建立健全质量保证体系，对其完成的测绘成果质量负责。
基础测绘和使用财政资金超过五十万元的其他测绘项目的测绘成果，应当经测绘质量监督检验机构检测，质量合格的方可提供使用。
组织实施测绘项目的单位，不得拒绝测绘行政主管部门依法组织的测绘成果质量监督检验。
第二十二条 使用财政资金的测绘项目和使用财政资金的建设工程中的测绘项目，应当充分利用已有的测绘成果，避免重复测绘。
对前款所述的测绘项目，项目审批部门应当在受理申请后七日内书面征求同级测绘行政主管部门的意见。测绘行政主管部门应当在五日内提出书面意见。
第二十三条 在涉外工作中需要提供保密测绘成果的，项目主办单位应当按规定报批，并在市测绘行政主管部门的指导下进行技术处理。
第二十四条 测绘管理、民政、新闻出版、教育、工商等部门应当按照各自的职责分工，加强对地图及地图产品的监督管理。
第二十五条 从事地理信息现势资料收集并在地图上进行标绘的人员应当持有测绘作业证件。
第二十六条 编制地图需要利用测绘资料（包括公开出版的地图），应当征得资料所有权人和著作权人的同意，并应当在地图上注明基础资料来源。
第二十七条 编制行政区域地图和政区地图不得进行地理要素的有偿标载。
编制公开发行的交通图、旅游图等其他地图，应当标载重要的国家机关、医疗机构、高等院校、图书馆等公共地理信息，并不得收取标载费用。
第二十八条 出版或展示未出版的地区性地图，应当将试制样图报市测绘行政主管部门初审，并按规定报有关部门审核。
第二十九条 生产制作附有各级行政界线的示意性地图图形的音像制品、标牌、广告以及玩具、纪念品、工艺品等产品的，由生产制作单位报市测绘行政主管部门和有关部门审核。
第五章 测量标志
第三十条 测绘行政主管部门负责永久性测量标志的检查和维护工作，并负责指派单位或专人保管基础测绘设置的永久性测量标志。
第三十一条 各镇（街道）应当做好辖区内永久性测量标志的保护工作。
第三十二条 对永久性测量标志保管实行津贴制度。市、辖市人民政府将永久性测量标志的维护和保管经费纳入财政预算。
第三十三条 设置永久性测量标志，需要使用土地或者建筑物的，有关单位和个人不得干扰和阻挠。
永久性测量标志占用国有或者集体土地的，设置单位应当依法办理用地手续并给予补偿；占用建筑物、构筑物的，设置单位应当依法给予补偿。
第三十四条 永久性测量标志委托保管合同，由永久性测量标志建设单位报测绘行政主管部门备案。
第三十五条 农村集体经济组织发包和调整承包耕地时，应当扣除设置在耕地中的永久性测量标志占地面积。
第三十六条 测量标志依法实行有偿使用制度。承担测绘项目的测绘单位使用测量标志的，应当缴纳测绘基础设施费。
第三十七条 工程建设应当避开永久性测量标志；确实无法避开，需要拆除永久性测量标志或者使其失去效能的，应当依法报批。标志的拆建费用由工程建设单位按规定支付。
第三十八条 测量标志受国家保护，严禁损毁或擅自移动。
任何单位和个人均不得在测量标志占地范围内取土、耕作或侵占永久性测量标志用地。
第六章 罚 则
第三十九条 违反本办法规定，应当经相关部门检查验收而未经检查验收或者拒绝接受监督检验的测绘成果，不得对外提供使用和参加评优、评奖。
测绘成果未经依法监督检验提供给用户使用的，依照有关规定予以处罚。
第四十条 测绘单位违法从事测绘活动的，依照《中华人民共和国测绘法》等有关规定予以处罚。
第四十一条 各级测绘行政主管部门及其工作人员违反本办法规定的，依照《中华人民共和国测绘法》、《中华人民共和国行政许可法》等有关规定予以处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第四十二条 本办法自2009年10月1日起施行。
内容摘要：公司集团理论于上世纪80年代由ICC国际仲裁院创立，目的在于实现仲裁协议效力对非签字方的扩张。“公司集团理论”对于传统的仲裁第三人理论的突破似乎在于其授权仲裁庭在非签字方已实质性参与合同订立或履行的情况下直接认定非签字方已默示同意接受仲裁条款，不过这与广为接受的仲裁法基本原则存在明显的冲突，实践中也引发诸多质疑。本文尝试分析公司集团理论的起源与实质，并对中国企业，尤其是在国际仲裁中易受公司集团理论影响的中国大型国有企业提出风险防范的建议。
关键词：公司集团；仲裁协议效力扩张；非签字方；实质性参与；商人习惯法。
“公司集团理论”的由来
国际商事仲裁制度中的“公司集团理论”(The Group of Companies Doctrine) 诞生于上世纪80年代，它一般是指：几个关联公司构成公司集团, 该公司集团中的某个成员公司与第三人签订了包含仲裁条款的合同, 而其他成员虽然未签署该合同, 但基于某些原因以某种方式实质性地参与了合同的谈判、签订、履行或终止,从而在这些成员公司间形成了“一个事实上的经济实体”, 这些行为和事实表明非签字方成员公司默示同意了受合同中仲裁条款的约束, 从而使同一公司集团内一成员与第三人签订的合同中的仲裁条款对作为非签字方的其他成员公司也同样适用。 很显然, 适用“公司集团理论”的目的在于实现仲裁协议效力对非签字方的扩张。
实践中，“公司集团理论”可能在以下情况中被涉及：1. 某公司（或自然人）拥有或控制若干子公司（甚至孙公司），该公司与合同相对方签订有仲裁协议。那么这些子公司是否可在上述仲裁协议下单独（或与母公司共同）申请仲裁或被申请仲裁？2. 仲裁协议由子公司签订，那么合同相对方能否在仲裁程序中将母公司列为被申请人或共同被申请人？或者母公司能否直接以申请人身份启动仲裁程序？3. 某公司与合同相对方签订有仲裁协议，那么与其同属一个集团的其它姊妹公司能否加入到仲裁程序中来？
“公司集团理论”是国际商会仲裁院( The ICC Court of Arbitration)在著名的“Dow Chemical v. Isover Saint Gobain案” (以下简称“Dow Chemical案”) 中首次提出的。该案中，美国Dow Chemical公司在法国和瑞士分别设有子公司, 法国Isover Saint Gobain公司与Dow Chemical的瑞士子公司签订了包含有仲裁条款的合同。纠纷发生后, 除签订仲裁协议的Dow Chemical瑞士子公司申请仲裁外, 作为母公司的Dow Chemical公司以及Dow Chemical的法国子公司也一同向国际商会仲裁院提出了仲裁请求。被申请人提出抗辩，认为美国Dow Chemical公司及其法国子公司并不具备仲裁当事人资格, 因为两公司不是仲裁协议的签字方。
该案仲裁庭面临的问题是：合同中的仲裁条款是否可以约束同一集团内部虽然没有签字，但已参与该合同订立和履行的其它公司？仲裁庭考虑了母公司在该合同履行中的角色、各方的真实意图、以及母公司对于可能的争议的关注。最终，仲裁庭认为其对包括Dow Chemical公司及其瑞士子公司、法国子公司在内的所有当事人均有管辖权。理由是, 本案中作为母公司的Dow Chemical公司拥有并实施了对其子公司的绝对控制，并且参与了涉案合同的履行。Dow Chemical公司实际上处于公司集团内合同关系的中心，而法国子公司也实质性的参与了合同的谈判、缔结、履行及解除，从而也在事实上成为合同及仲裁条款的当事人。
在“Dow Chemical案”仲裁庭看来，Dow Chemical公司及其子公司形成了“一个事实上的经济实体”(a group of companies constitute one and the same economic reality)，这种情形下该公司集团一成员与第三人之间签订的合同中的仲裁条款也约束同一集团的其他非签字方成员。值得注意的是，“Dow Chemical案”仲裁庭并没有摒弃对当事人合意的要求，相反，仲裁庭承认双方的合意是仲裁的前提，同时认为“公司集团理论”的适用符合双方的合意。
从“Dow Chemical案”仲裁庭的表述来看，仲裁协议签字方与非签字方属于同一公司集团、具有关联关系这一事实本身并不足以导致公司集团内某一成员方所签仲裁协议的效力当然地向非签字方成员扩张, “公司集团理论”之所以得以适用, 更为重要的事实在于同一公司集团内的仲裁协议非签字方成员实质性地地参与了合同的谈判、缔结、履行或终止，而且这种实质性参与合同的行为足已表明非签字方成员已默示同意接受合同所含仲裁条款的约束。
“公司集团理论”的实质
根据传统的仲裁法理论，仲裁庭的管辖权来自且仅来自于仲裁协议，而仲裁协议仅在当事方之间有效。非经其同意，未签署仲裁协议的第三方不受其约束(Parties can only be bound to an arbitration clause if they intended to be bound)。例如，美国最高法院在 United Steelworkers v. Warrior & Gulf Navigation Co.一案中指出：“仲裁乃是一种合同行为，非经其本人同意，任何人不得被要求将争议提交仲裁 (arbitration is a matter of contract and a party cannot be required to submit to arbitration any dispute which he has not agreed so to submit)。”在我国，仲裁法要求当事人之间必须存在仲裁协议，且仲裁协议必须采用书面形式。 因此在中国仲裁法下，不存在当事人被推定默示接受仲裁协议的可能。
在美国，当缺少仲裁协议时，法院只能根据当事人的行为判断其是否已默示同意受仲裁协议（to deduce from the conduct of the parties the presence of implied consent）。一般情况下，只有实质性的参与合同的订立和履行(substantial involvement in the negotiation or performance of the contract) 才会被认定为构成对仲裁协议的默示接受。在美国，合意原则只存在以下几种例外情形：１. 合同并入(incorporation by Reference)，即一个包含仲裁条款的合同被并入到另一个不含有仲裁条款的合同中；2. 假定(assumption)，即如果一方当事人已通过其行为表明其愿意仲裁的意图，而且另一方当事人已对其行为产生依赖，则该当事人必须接受仲裁方式；3. 代理(agency)，即被代理人应受代理人签署的仲裁协议的约束；4. 刺破公司面纱(veil piercing)，即在特定情况下可令作为非签字方的母公司直接受仲裁协议约束；5. 衡平法上的禁止反言(Equitable Estoppel)，此情形针对的是从合同中获利但却企图以合同相对性为由免除责任的非签字方。不少学者将“公司集团理论”视为在上述5种例外情形之外的一种新的例外情形。
在笔者看来，如果“公司集团理论”对于传统的仲裁第三人理论有所突破的话，其意义必定在于其授权仲裁庭在非签字方已实质性参与合同订立或履行的情况下直接认定非签字方已默示同意接受仲裁条款。相反，如果像有些研究者认为的那样，仲裁庭仍必须在个案基础上对当事人的合意作深入分析和评估，以便得出当事人已默示同意接受仲裁条款的结论，则所谓“公司集团理论”又有何存在的必要呢？
然而，从“公司集团理论“的发展现状来看，实际上并没有出现仲裁庭明确提出“非签字方实质性参与合同即等同于默示接受合同仲裁条款”的观点。可见，主流观点仍然承认非签字方实质性参与合同的事实并不直接等于非签字方默示同意接受合同仲裁条款约束，仲裁协议效力的扩张仍取决于所有当事人特别是非签字方的同意。既然如此，不能不令人对“公司集团理论”本身产生质疑。
对“公司集团理论”的质疑
“公司集团理论”出现在法国并非是偶然的。早在上世纪70年代法国的仲裁庭和法院就认为国际商事仲裁条款不仅独立于主合同还独立于一国国内法律体系, 仲裁条款的法律适用仅受国际公共政策( international public policy) 的限制, 在此限制下仲裁条款仅适用国际贸易惯例和当事人协议。 在前述“Dow Chemical案”中，仲裁庭认为，由于当事人没有明示选择仲裁条款的准据法, 仲裁庭因此没有必要适用任何特定国家的法律。仲裁条款的独立性赋予仲裁庭本身有权决定就仲裁条款适用国际贸易惯例或国际商会先例, 包括“公司集团理论”。
仲裁庭的上述观点引起了极大的争议。首先，仲裁协议作为合同的一种，为何可以不适用任何特定国家的法律？仲裁协议的独立性原则已被各国广为接受，但从逻辑上讲，基于仲裁协议的独立性，我们只能得出“仲裁条款的准据法可以不同于合同准据法”的结论，而无法得出“仲裁条款不适用任何国家法律”的结论。在英国，如果主合同中包含明确的法律选择(Choice of law)，但仲裁协议本身未包含单独的法律选择，则一般推定适用于主合同的法律同时适用于仲裁协议。这一原则在2002年的Sonatrach Petroleum Corporation (BVI) v. Ferrell International Ltd. 一案中得到英国法院的重申。在另外一些国家，法院或仲裁庭则将仲裁所在地的法律作为适用于仲裁协议的适当法律。如在比利时Matermaco v. PPM Cranes 案中，仲裁地比利时的法律被适用于可仲裁性问题，尽管当事人选择美国威斯康星州的法律适用于基础合同。 而在中国，根据2011年4月1日起施行的《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》第十八条，当事人可以协议选择仲裁协议适用的法律。当事人没有选择的，适用仲裁机构所在地法律或者仲裁地法律。
其次，从措辞上看，国际商会仲裁现行规则只允许仲裁庭就争议的实体问题适用相关的国际贸易惯例 ，而并未涉及仲裁协议的法律适用问题。笔者认为，在当事人没有明确约定仲裁协议的适用但选择适用国际商会仲裁规则进行仲裁时, 该规则并未授权仲裁庭可以放弃传统对冲突规则的援引而直接适用其所认为适当的法律规则, 包括适用含国际贸易惯例在内的商人习惯法( lex mercatoria) 来处理仲裁协议效力的扩张问题。
第三， “公司集团理论”构成商人习惯法( lex mercatoria)吗？笔者认为，目前“公司集团理论”尚在发展, 多数国家也并未对其明确承认, 这种情况下就断定“公司集团理论”已构成商人习惯法( lex mercatoria)或者国际贸易惯例未免为时尚早。实际上，“公司集团理论”远没有被世界各国普遍接受，即使在其诞生地法国，有证据表明法国法院似乎也在修正他们长期以来的做法。例如, 在“SNCFT v. Voith案”中, 巴黎上诉法院通过强调仲裁条款非签字方同意受该仲裁条款约束的事实而非依据“公司集团理论”最终确定仲裁协议对非签字方的效力。 而仲裁大国英国一直以来都是质疑并拒绝承认“公司集团理论”的。在Peterson Farms Inc v. C&M Farming Ltd案 中，Langley J法官明确反对该案中ICC仲裁庭将“公司集团理论”确定为仲裁协议“准据法”的做法，并且认为英国法才是合同及仲裁条款的准据法，而英国法中并不存在所谓“公司集团理论”。因此仲裁庭对C&M公司集团的其他非签字方成员不具有管辖权, 不能就其损失赔偿进行仲裁。
公司集团理论与中国公司法律风险防范
近三十年来，随着中国经济的蓬勃发展，“跨国公司”已不再是外国企业的专利。尤其是最近十年，随着“走出去”战略的实施，越来越多的中国企业，特别是大型国有企业的身影开始频繁出现在国际经济舞台上。以笔者担任常年法律顾问的某国有进出口企业集团来说，就经常发生在进口业务中将信用证的开立交给集团内另一姊妹公司办理，而在出口业务中又将货物的交付交由集团内另一姊妹公司履行的情形。在这种情况下，作为非签字方的姊妹公司，甚至是集团总公司会不会在不情愿的情况下被卷入到一场仲裁程序中？对于这些企业而言，应该如何防范“公司集团理论”带来的风险呢？
首先，对于那些意图避免“公司集团理论”适用的当事人而言，最好的方法最莫过于在订立仲裁协议之初即明确约定针对仲裁协议本身的法律适用。在当事人已就仲裁协议的法律适用作出明确约定的情况下，即使是ICC仲裁庭，也不可能无视这一约定，而去像Dow Chemical 一案中那样去“探寻当事人在仲裁条款的存在及其效力问题上的共同意思”。当然，当事人在选择仲裁协议的适用法时，应避免美国、法国、巴西、土耳其等少数几个接受或者曾经尝试接受“公司集团理论”的国家。
其次，如果当事人在仲裁协议中未明确约定适用于仲裁协议的法律（大多数情况下会是这样），则应考虑避免或谨慎选择ICC国际商会仲裁。
另外，在选择仲裁地点（会影响仲裁协议的适用法律）时，也应考虑避免或谨慎选择美国、法国、巴西、土耳其等国家。
作者： 蔡滢炜 北京市大成律师事务所海事海商部
