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甘肃省人民政府


甘肃省人民政府令第13号


　　《甘肃省发展散装水泥管理规定》已经2000年11月17日省人民政府第98次常务会议通过，现予公布，自2001年1月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　省长　宋照肃
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二000年十二月一日
　　　　　　　　　　　 甘肃省发展散装水泥管理规定



　　第一条　为了加快发展散装水泥，节约资源，减少环境污染，提高经济效益和社会效益，根据国家有关规定，结合本省实际，制定本规定。


　　第二条　凡在本省行政区域内生产、经营、运输、使用水泥的单位和个人，应当遵守本规定。


　　第三条　省散装水泥管理机构负责全省散装水泥管理工作，具体职责是：
　　（一）贯彻执行发展散装水泥的法规、规章和政策；
　　（二）编制发展散装水泥的规划和年度计划；
　　（三）按有关规定管理、使用散装水泥专项资金；
　　（四）负责散装水泥工作的信息交流、宣传、教育、专业培训和新技术、新工艺、新设备的推广应用；
　　（五）协调解决发展散装水泥工作中出现的问题，查处违反本规定的行为。
　　州、市（地区）散装水泥管理机构负责本行政区域内散装水泥管理工作，业务上接受散装水泥管理机构的指导。


　　第四条　县级以上人民政府有关部门，应依照各自的职责，配合做好散装水泥的管理工作，支持散装水泥事业的发展。
　　公安机关应将设有固定装置的散装水泥专用车和商品混凝土搅拌运输车定为“工程特种车”，凭通行证进入市区交通限制路段通行。


　　第五条　水泥生产企业应当积极供应散装水泥。现有水泥生产企业（包括水泥粉磨站，下同）必须配置散装水泥发放设施和一定数量的散装水泥运输装备。扩建或改建的水泥生产企业，必须按旋窑生产线50％以上、立窑生产线20％以上配备散装水泥生产设施。新建的水泥生产企业（含新建生产线），散装设施能力必须达到70％以上。


　　第六条　新建、扩建或改建的水泥生产项目，必须坚持生产项目与散装水泥生产设施同时设计、同时施工、同时投产。水泥生产项目审批时，散装水泥管理机构应签署意见。未达到要求的，有关部门不予批准建设。


　　第七条　城市人民政府应积极推广发展商品混凝土。城市应当在本规定实施之日起2年内禁止在城区建筑施工现场搅拌混凝土，具体禁止日期，由各市人民政府确定。
　　建筑施工企业应当在所在市人民政府规定的限期内配置与其施工能力相适应的使用散装水泥和商品混凝土的设施、设备。


　　第八条　商品混凝土生产企业和水泥制品生产企业，使用散装水泥应分别达到水泥使用量的80％和60％以上。


　　第九条　散装水泥生产、经营、运输、使用单位必须按国家和本省散装水泥统计的有关规定，及时、准确地报送统计报表。


　　第十条　水泥生产企业和工程建设、施工单位应积极采取措施，保证散装水泥装卸、运输、储备和使用设施符合环境保护要求。


　　第十一条　对水泥生产企业和使用单位按下列标准征收发展散装水泥专项资金（以下简称散装水泥专项资金）：
　　（一）水泥生产企业销售袋装（包括纸袋、塑编袋、复合袋等，下同）水泥，按每吨2元征收散装水泥专项资金；
　　（二）建设单位或其他使用单位使用袋装水泥，按每吨3元征收散装水泥专项资金。
　　任何地方和部门不得扩大散装水泥专项资金的征收范围或提高征收标准。
　　水泥生产企业缴纳的散装水泥专项资金在管理费中列支；建设单位或其他使用单位缴纳的散装水泥专项资金计入建安工程成本。


　　第十二条　散装水泥专项资金由省散装水泥管理机构负责，委托地方税务等部门代征。


　　第十三条　征收散装水泥专项资金，必须使用省级财政部门统一印制的专用票据。


　　第十四条　散装水泥专项资金纳入财政管预算管理，缴入省级国库，实行财政专户储存，收支两条线，专款专用，年末结余可结转下年度使用，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。


　　第十五条　散装水泥专项资金使用范围是：
　　（一）新建、改建、扩建散装水泥专用设施，购置和维修散装水泥专用设备；
　　（二）散装水泥建设项目贷款的贴息；
　　（三）散装水泥科研与新技术开发、推广；
　　（四）代征业务费开支；
　　（五）与散装水泥有关的其他支出。
　　其中（一）、（二）两项开支，不得低于当年散装水泥专项资金支出总额的90％。


　　第十六条　散装水泥专项资金的具体使用办法按国家和省政府有关规定执行。


　　第十七条　对在发展散装水泥工作中作出突出贡献的单位和个人，由散装水泥管理机构给予表彰或者奖励。


　　第十八条　水泥生产企业、使用单位和个人违反本规定，不按时足额缴纳散装水泥专项资金的，由征收部门责令限期缴纳，并按日加收2‰滞纳金。


　　第十九条　对违反本规定截留、挤占、挪用散装水泥专项资金的，由有关部门按有关规定处罚。


　　第二十条　违反本规定，拒缴或采用弄虚作假等手段少缴散装水泥专项资金的，由征收部门责令补缴，并处以1000元以上30000元以下罚款。


　　第二十一条　本规定自2001年1月1日起施行。


目的港无人提货案件的法律适用

张可心

内容提要：
在国际海上货物运输中，目的港收货人不明、收货人下落不明、收货人拒绝提货时，承运人是最大的受害者。本文首先分析调整该类案件的现行民商、海关法律规范的特点及其由此导致的法院和海关行政管理机关具体应用法律规范处理该类案件的困境,最后提出为协调法院司法和海关行政管理，解决目的港无人提货案件法律适用问题的思路。全文共7927字。



(一)问题的提出
[案1]2004年1月，申请人根据航次租船合同的出约定，安排M轮在印度承载铁矿到中国防城港。G公司以CFR价格条件与托运人签订买卖合同，对货物预报关后，又以货物质量差为由拒绝清关和提货。涉案货物卸在防城港四个月至今无人提取，业已产生大量的港口和仓储费用，申请人亦未收到运费。申请人留置该批货物，并为收取运费向法院申请海事请求保全。
[案2]申请人是K轮的光船租赁人，在印度装运铁矿砂到防城港。2005年5月船抵卸货港，由于托运人对外签订的买卖合同出现问题，船舶只能在港等候而无明确的收货人和卸货时间。K轮已经签订了下一期租船合同。需要尽快卸货离港。申请人向法院申请提存，并为行使留置权而保全部分货物。
（二）该类案件的成因和法律适用问题的内涵
国际贸易实践中，存在着外贸代理、货物买卖、货运代理、船舶代理、贸易结算等众多法律关系，涉及进出口货物管制、关税征收、通关和保税、商检等中间阶段。每一环节出现问题，都可能使交易受挫；同时目的港所在国法律、法规、贸易政策、检疫制度的限制或变化，也可能导致货物无法进口通关。因此，承运人根据提单或有关提单的法律规定在卸货港交付货物时，经常会出现收货人不明、收货人下落不明或收货人拒收以致货物无人接受。目的港无人提货使承运人面临诸多风险，尽管承运人控制着货物，但法律对承运人的救济尚存不足。
广义上的法律适用，是法的实施的一种基本形式，指国家司法机关和国家授权的行政机关及其工作人员，依照法定的职权和程序，将法律规范应用于具体的人或组织的活动 。目的港无人提货案件法律适用的涵义，系在目的港无人提货时，法院将海商法和海关行政部门把海关法，应用到具体的司法或行政活动中的过程。
（三）无人提货案件法律适用的特点
1、海商法规定的模糊性
《海商法》调整无人提货的条款主要是第86条，《海商法》第87条、第88条实际上与无人提货无直接联系。第86条规定的无人提货和第87条、第88条规定的货物留置，是两个不同的概念 。
在卸港无人提取货物时，第86条对承运人提供了法律救济，即船长可以将货物卸在仓库或者其它适当场所，由此产生的费用和风险由收货人承担。
但是，在案2的情况下，第86条的作用十分有限。船方交付货物时收货人不明或收货人下落不明，船东或船代不可能也无法取得尚在收货人或者在托运人手中的进口报关材料，如贸易合同、原产地证书、发票等，因此进口货物通常无法报关。船代和港口方一般不愿意越过海关监管而擅自安排卸货和接受未清关的货物卸进仓库。尤其是港口方担心货物可能将长期占用有限的库容，如果货物失去了价值，仓储费将无法收回；如果货物变质而污染环境，处理货物的代价非常大。
在案1中，货物卸毕，船方交付货物时收货人拒绝提货，第86条的适用也难以弥补承运人的损失。G公司购买托运人的货物采用CFR条款，与承运人没有运输合同关系。G公司根据买卖合同中的品质条款拒收货物，系合法行使拒收权。托运人未提交单据到银 行议付，该批货物的所有权仍属托运人。应向承运人支付的运费和承运人垫付的包括卸货费在内的港口包干费用最终能否收回取决于货物的价值以及货物的完好状态。在收货人行使拒收权时的货物往往有质量上的缺陷，如果货物质量低劣或无价值，承运人回收上述费用的希望很渺茫。
根据《海商法》第87条，应当向承运人支付的运费、滞期费和承运人为货物垫付的必要费用以及应当向承运人支付的其他费用没有付清，又没有提供适当担保的，承运人可以在合理的限度内留置其货物。但在无人提货的情况下，承运人自行留置存在如下困难。货物在船上承运人当然可以行使留置权，但是船舶必须在营运和流转中创造价值，承运人一般不会选择把船舶当作仓库。承运人通常会把货物卸下，让船舶尽快离港，并通过船代控制货物的交付而实现留置。但是如上所述，港口方可能会拒绝接收而无法卸货。退而言之，货物卸船进港后会无法通关，进口货物自进境起至办结海关手续止，应当接受海关监管。海关监管货物，未经海关许可，承运人不得抵押、质押、留置、转让、移作他用或者进行其他处置 。所以，承运人依第87条的规定自行留置违反了《海关法》的强制性规定。
即使船长得到海关许可留置货物，此时，因船舶滞港已产生船期损失费用、代理费等费用，为实施留置已支付港务费、港建费、转栈费、卸货费等，这些费用能否收回取决于无人提货后处理方面的相应法律规定。但《海商法》第86条对此无规定。虽然根据《海商法》第87条，承运人留置货物自船舶抵达卸货港的次日起满六十日无人提取的，可以申请法院裁定拍卖，但其范围仅仅限于收货人应当支付的运费、共同海损分摊、滞期费和承运人为货物垫付的必要费用以及应当向承运人支付的其他费用。
2.《海商法》和《海关法》的法律适用冲突
已运抵我国港口但无人提领的货物属于海关监管之下的货物。《海关法》第30条规定，“进口货物的收货人自运输工具申报进境之日起超过三个月未向海关申报的，其进口货物由海关提取依法变卖处理，所得价款在扣除运输、装卸、储存等费用和税款后，尚有余款的，自货物依法变卖之日起一年内，经收货人申请，予以发还；其中属于国家对进口有限制性规定，应当提交许可证件而不能提供的，不予发还。逾期无人申请或者不予发还的，上缴国库……”。对于如何处理无人提领的到港货物，《海商法》和《海关法》都有一些规定，但是未能顾及横向间的协调，且缺乏相应的配套规定。
（1）期间上的的冲突
《海商法》规定，货物在船舶抵达卸货港的次日起满六十日无人提取的，承运人可以申请法院裁定拍卖。《海关法》规定，进口货物的收货人自运输工具申报进境之日起超过三个月未向海关申报的，其进口货物由海关提取依法变卖处理。据此，当承运人根据海商法的规定可以向法院申请裁定拍卖时，货物尚不属于海关法上的“超期未报关货物”。当法院诉讼超过三个月未终结，或当事人就超期未申报的货物提起诉讼程序，海关是否可以对不顾法院司法扣押，而处置货物？如果海关罚没后，申请人向法院提起案涉货物的诉讼，法院能否受理？
（2）司法救济和行政执法的冲突
当滞留目的港的货物同时处于海商法和海关法管辖之下，即货物的收货人自运输工具申报进境之日起超过三个月未向海关申报的，承运人面临通过海关提取变卖的途径获得行政救济和通过提起民事诉讼的途径获得司法救济的选择。当海关决定提取变卖时，承运人是否还有申请法院裁定拍卖的权利？《海关法》第三十条“收货人”的提法是否准确？海关可否代行法院对“收货人”的司法确认，是否可能导致海关确认的收货人与法院确认的货物所有人相异？没有确权诉讼认定货物所有人或者宣告无主财产的特别程序，海关能否把余款发还给所谓的收货人或上缴国库？
（3）权利分配的冲突
根据海关法，超期未申报的进口货物，由海关依法变卖，在分配其变卖所得时，运输、装卸、储存等费用在分配上处于同一顺序，当前述债权分属于不同的债权人，变卖所得价款不足以满足前述债权时，如何进行分配？海关法对此没有明确规定。根据《中华人民共和国海关关于超期未报关进口货物、误卸或者溢卸的进境货物和放弃进口货物的处理办法》第八条，海关提取依法变卖处理的进口货物的所得价款，优先拨付变卖处理实际支出的费用后，再扣除运输、装卸、储存等费用。所得价款不足以支付上述运输、装卸、储存等费用的，按比例支付。但是，《海商法》第87条规定了承运人为收取运费、共同海损分摊、滞期费和为货物垫付的必要费用以及有权收取的其他费用可以行使留置权，《合同法》赋予了保管人为收取保管费或仓储费而留置货物的权利 ，《担保法》赋予了债权人在运输合同和保管合同下的留置权 ，因此，运费、储存费、海损分摊、滞期费和为货物垫付的必要费用根据民商法律属于有留置权做担保的债权，当这些有担保的债权与无担保的债权(如卸货费用)同时并存时，司法拍卖中，将根据权利的属性区分其受偿顺序。海关处理，则将运输、装卸、储存等费用列为同一顺序，按比例受偿。
（四）解决目的港无人提货法律适用问题的思路
1、明确无人提货案件的权利主体和责任主体
货物交付是货物运输中十分重要的一个环节 。我国规范调整卸货港交付和受领环节，船、货各方权利义务关系的法律规定，寥寥数条，与海上货物运输合同当事人法律关系的复杂性不相适应。
虽然《海商法》规定的承运人管货义务中，只列举了装载、搬移、积载、运输、保管、照料和卸载，而没有包括交货，尤其是承运人对非集装箱货的责任期间，是货物装上船到卸下船。但是从运输合同的性质上来看，运输合同是典型的为他人利益合同，承运人收取运费并在目的港将货物完好地交付收货人，是订立运输合同的根本目的。托运人最基本的义务是支付运费，承运人最基本的义务是在目的港将货物交付于收货人或提单持有人；从提单定义的角度来看，通常承运人在收到货物以后都会签发提单，提单是承运人保证据以交付货物的单证，说明承运人承诺了对提单持有人的交货义务，承运人适当交付货物是每个运输合同的默示条款。《海商法》关于承运人的责任适用于实际承运人 。故契约承运人和实际承运人在实际遭受损失时，都应该享有直接请求责任主体承担损害赔偿责任的权利。承运人向法院提出申请的依据是运输合同或者提单。
当收货人难以确定时，承运人可以依赖的与货物运输有关的主体惟有合同托运人。合同托运人往往是运输货物买卖的一方，比较清楚货物的流转。《海商法》没有规定合同托运人申报“收货人”的义务，但根据《合同法》规定，如实申报收货人是托运人义务之一 。《海商法》规定了目的港无人提货时，承运人可将货物留置，留置不足以补偿损失的，合同托运人是承运人追偿的对象。所以，目的港无人提货案件中合同托运人往往是责任承担者。
但在航运实务中，提单显示的合同托运人未必承担责任。被告B公司委托原告A公司办理一批货物出运和报关手续。原告按约完成了报关，并签发了自己的一套运费到付的契约承运人提单交给被告，按照被告B的要求托运人一栏注明为C公司、收货人为"To Order"。货物实际由某运输公司运往目的港。货物到港后，原告代理将货物从实际承运人处提出，但却没有收货人前来提货。原告A诉请被告B支付海运费、目的港仓储费。被告要求原告在涉案提单的托运人一栏填上第三人的名称的情况大量出现在有中间商存在的国际贸易中，中间商为避免让买方知道贸易中真正卖方的身份，通常要求卖方（被告B公司）在托运人一栏填上中间商自己的名称。这类提单经过贸易的合法流转，中间商便取得了托运人的身份。承运人根据中间商(托运人)的背书，将货物交给提单持有人，从而完成了整个海上货物运输。一旦贸易上出了问题，可能出现的一种情况是，承运人因目的港无人提货，又找不到收货人或收货人不明，只能转而起诉实际交付货物的托运人。因为实际交付货物的托运人或订舱人与承运人只能为第三方创设权利，而不能为第三方设置义务，所以承运人不能起诉提单上显示的托运人(即第三方)。
实际托运人只有在成为有权提取货物的收货人时，如因货物没有找到下一买家而持有正本提单的情况下，才会成为承运人所受损失的赔偿主体。因为实际托运人与承运人之间不存在合同关系，不是运输合同的当事人，不受承运人与合同托运人之间的运输合同的约束，订约托运人在运输合同下附有的各项义务，并不能当然及于交货托运人。交货托运人只对于货物交付有关的事项负责，如货物包装不良，提供货物品名、标志、包数或件数、重量、体积不正确，或者提供有关运输单证不及时、不完备或者不准确等。但是，无论是哪种托运人，仅仅就货价以外部分向承运人损失承担赔偿责任。
2、完善《海商法》第86条
首先应把在法律后果、责任承担、处理方式上都明显不同的迟延提货与无人提货（收货不明、收货人下落不明或收货人拒绝提货）区别开来。因为迟延提货产生的风险、费用由前来提货的收货人自行承担；而无人提货或收货人拒绝提货情形下，因此而产生的风险和费用一般应当由与承运人订立运输合同的合同托运人或有权提货的实际托运人来承担。而《海商法》第86条却将两者简单地合并规定。
其次，须使法院的介入于法有据。建议《海商法》第86条增改为“船长或者承运人可以申请法院裁定，将货物卸在仓库或者其它适当的场所” 。船长和承运人并非货物的所有人，其对货物的买卖交易环节一无所知，也没有货物进关所必须的文件，其卸货流程往往受阻。因此，应通过法院裁定将货物卸下，并将裁定书送达有关口岸单位。本院在案2如是处理，法院首先做出提存和保全的裁定，送达港务局协助执行卸货并不予放行。然后同海关协调，先将货物予以卸载，然后拍卖，在拍卖时注明该批货物未交关税，并由买受人负责办理进口清关手续。由于法院的介入，使得货物在船到卸港次日起60日后得以拍卖，不会无限期占用仓容而影响港口运营，港口亦可接受，同时也不妨害海关监管。
3、提存是承运人摆脱无人提货之累的途径之一
从我国目前的法律规定来看，提存机关是公证处，但是对于公证处是否有能力对海上运输中的专门问题作出准确判断，尚存疑问。海事法院对海上货物运输纠纷，有足够权威和专业的判断，不但便于债权人因异议提起诉讼，而且也有利于协调港口各方关系，是作为提存机关最理想的选择。《海商法》无提存制度的相关规定。《合同法》第316条 、第101条 规定可以作为承运人提存货物的法律依据。

提存的效力有二个：一是债权债务关系终止。承运人将标的物提存之后，不论收货人受领货物与否，运输合同确立的权利义务关系自提存之日起即告终止，承运人不再对债权人负有交付货物义务；二是提存后的风险和费用由收货人负担。标的物提存后，提存标的物毁损、灭失的风险随之转移至收货人，在收货人领取提存物之前，因不可归责于承运人的原因致使提存标的物毁损、灭失的，承运人不再承担责任。由于提存是基于收货人不提货的原因而发生的，而且提存使标的物有所有权转移至收货人，所以提存费用应由收货人负担。提存费用包括：提存公证费、公告费、邮电费、保管费、评估鉴定费、代管费、拍卖变卖费、保险费，以及为保管、处理、运输提存标的物所支出的其他费用。
在卸货港无人提货时，承运人向海事法院提出提存申请，申请书至少应该包括：（一）申请人的身份证明；(二)运输合同、提单等承运人据以履行义务的依据；(三)存在《合同法》第316条、第101条规定情况的有关证明材料；(五)提存标的物种类、质量、数量、价值的明细表；(六)法院认为应当提交的其他材料。由海事法院立案审查是否符合提存的条件：（一）承运人对提存物负有清偿的义务；(二)具有合同法第316条、第101条规定的情况；(三)申请书的材料基本齐全。法院经过审核申请人提供的证据，依自由裁量作出判断。不符合提存条件的，驳回申请，卸货港发生的处理货物的相关费用由承运人承担；符合提存条件的，作出准予提存的裁定，并委托商检机关对货物状况进行检验，指定提存场所。目的港无人提货案件中，货物可能会面临长时间的提存保管，而致仓储费用过高，故更宜提存货物价款。同时，由于对提存受领人不得而知，所以法院有必要在提存前，在合理时间内向全社会公告寻找提存受领人。公告期满，可根据《合同法》第101条第2款拍卖货物后，提存价款。拍卖程序可以参照海事诉讼特别程序法关于拍卖船载货物的规定执行。为使对提存物享有权利的各方知悉提存的情况，以便主张权利或领取提存款，法院应在合理时间内，再次向社会发出公告，知会收货人和其他权利人来申报权利，最后进入确权和债权分配程序；货物拍卖之后，如果货物所有权人出现，法院在扣除承运人垫付的合理费用和港口费用后，将余款交付收货人；如果货物所有权人不出现，或者法院对所谓“货物所有权人”不予确认时，货物拍卖的价款扣除用于清偿保管、拍卖货物的费用、法院费用以及应当清偿承运人的合理费用外，剩余的价款由法院提存。自提存之日起五年无人主张拍卖价款的，上缴国库；法院受理提存申请的程序，目前没有具体规定，尚需法院积极实践，本院在案2中尝试了提存的法律适用。
4、协调民商事法律与海关行政管理规定
在目前的法律体制下，海关法与海商法应当在认定目的港无人提货上标准、法律期间、分配拍卖或变卖所得顺序上都难以协调统一。
从性质上来说，海商法赋予承运人一种主动地通过民事诉讼维权的手段，而海关处理无人提领的到港货物，则是一种根据国家的行政管理法律、法规依法作出的具体行政行为，承运人只能被动的通过海关实施具体行政行为获得补偿自己损失的机会。